何志平:先釐清概念 再尋求共識——關於退休保障公眾諮詢的思考

原刊於《明報》2015年12月30日

【明報專訊】由政府領導的扶貧委員會日前就退休保障進行公眾諮詢,一如預料,諮詢伊始,就引來各方不同意見,特別是對於政府方案與周永新教授方案,不同利益者,有針鋒相對的看法,甚至有表示要抵制政府諮詢。可以預料,一如以往極具爭議的事件,此次諮詢最終無法達成共識,只會無疾而終。

關於香港退休保障問題,紛爭了30多年,一直沒有結論,社會上始終沒有達成共識。依筆者看,其中一個重要因素就是基本概念模糊,討論無法聚焦,各方各說各話,猶如東北的一道名菜「亂燉」,最終免不了「竹籃打水一場空」。

福利權問題還是公民權利問題?

我們需要釐清的是,在關於退休保障問題上,我們是在討論社會對於弱勢群體的福利權問題還是所有公民的權利問題?香港並非是一個福利社會,但多年來有一套基本的社會民生福利政策,包括公共房屋、綜援、傷殘津貼等,這方面政府有一套客觀的享用和資助標準。同時,香港也有一些「全民福利」,比如12年免費教育、基本醫療制度等,只要有一張香港永久居民身分證就能同等享用,不用資產審查,不論貧富。因此,嚴格說來,前者應該稱之為「救濟式福利」,而後者是「權利式福利」。「救濟式福利」強調的是救貧,是針對弱勢群體預防和消除貧困;而「權利式福利」,強調的是普適性社會福利,是維持社會每一名成員一定標準的生活品質,加強民眾的安全感。兩種福利,是不同層次上的需求,也是不同層面上的權利。

本次諮詢中,政府列出兩個模擬方案:所謂「有經濟需要」及「不論貧富」方案,前者是政府方案,後者是港大教授周永新提倡的全民退保方案。兩個方案有一個極大的分野,那就是政府的方案需要審查資產,並非人人可以獲得,這依然是屬於照顧「窮人」的福利問題,屬於「救濟式福利」;而周永新教授的方案,屬於全民受益方案,探討的是公民的福利權問題,屬於「權利式福利」。也就是說,政府關注「救濟式福利」——希望編織更完善的社會救助網絡,為低收入者提供一個解決晚年基本需要的生活保障;周永新方案強調普適性的公民養老保障,期冀政府通過制訂合適的政策,提供每一位市民正常的養老權利。可見,兩個方案,針對的主體人群不同,福利性質與層次不同,本質上的概念也完全不同。前者是扶貧,後者是全民退休保障,兩者不能混為一談。

基本概念釐清楚後,我們需要面對和討論的問題是,對於今時的香港,其經濟社會能夠滿足一個什麼樣的福利狀况?是普及性的,令社會保障惠及全民,令所有老人都有尊嚴地安享晚年,還是僅僅救助性的,為社會下層人士生存構築最後的防線?是討論全民退休保障,還是只討論一個扶貧方案?

在任何社會,無論發達與否,民眾對養老都有兩重需求,救濟式與普惠式。對於救濟式,作為政府的責任和一個健全的社會,是最基本的存在,民眾一般是不會有太大的抗拒。但對於普惠式,也就是「權利式福利」,社會分歧一般較大。

政府考慮退休保障政策,當以社會整體利益為大前提,制訂一套符合香港現實、保障社會健全發展的平衡方案,確保市民在一個安定安心的環境下生活。作為政府的第一步,優先解決的必然是安全網的設置,這也是香港三四十年來一直在做的事情。那麼,時至今日,香港是否已有條件進入第二步,全民養老保障條件是否已經成熟,這是社會需要討論的。

放眼世界,所有國家都面臨保持經濟實力與持續完善社會保障的矛盾,眼前利益與長遠利益,都是民眾的利益。端看經濟發展、社會成熟的條件,乃至政府和民眾如何取捨。

需否考慮與內地退保「接軌」?

除了經濟因素外,還有一點不能忽視,社會福利是社會矛盾的調節器,也是一種再分配。每一項社會福利出台都免不了有一定功利性的目的,是以緩和某些突出的社會矛盾為目標。香港的社會矛盾是否已經發展到需要新的福利政策來調節,也是社會各界需要考慮的。

另外,還有一點可能需要關注的是,公眾諮詢中,不少人把經濟帳算到了往後的50年。有朋友提醒,這跨越2047年的計劃是否需要考慮有一天還會與內地退休保障「接軌」?

作者是全國港澳研究會理事