馮可立:退休保障豈止扶貧 政府勿「旁觀」

原刊於《經濟日報》2015年11月10日

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撰文: 馮可立 新力量網絡理事、中文大學社工系名譽副教授
欄名: 新觀點新力量
香港的退休保障計劃爭取了差不多半個世紀。終於又終於,政府在再無從逃避的局面下,在今年12月將會展開諮詢,為期半年。不過,究竟這個討論是否會產生一個階段性的終結,真是難以預料。

筆者「跟」了這個社會議題也有相當長的時間,本文在這裏簡括地介紹以往的一些變化,讓讀者了解過去幾十年來我們如何走上一條彎彎曲曲的道路。前路會否是一條直路?我們實是難以估計。

兜兜轉轉50年 彎彎曲曲社保路

早在1967年,差不多50年前,殖民政府已開始成立一跨部門小組,研究成立社會保障的可行性,後來發表了《社會保障的若干問題報告書》。不過,香港當時仍面對1967年暴動的餘波,為了保持政治秩序,小組建議採取一個漸進過程,首先推行疾病、醫療、體弱、生存的供款式社會保險計劃,然後オ考慮其他計劃。不過,政府沒有接受小組的建議,反而建立了公共援助計劃(即現在的綜援),以扶貧為社會保障制度的主導策略。

到了1983年,民間成立了「社會保障關注委員會」,它在1985年從新加坡的中央公積金制度得到理念,設計出一個《中央公積金人壽傷殘保險計劃》,建議勞資雙方各供工資的5%,由一個中央管理機構投資生息作退休保障之用。筆者就是在當時對這個制度有興趣,開始參與討論及研究。

不過,政府不重視勞工的保障,反而着重財務安排。1986年,政府發表了一份內部諮詢文件《中央公積金評估分析》,文件顯示銀行界及保險業反對中央公積金的建議,反而提出強制性的私人公積金。當時,勞工團體認為公積金將會被保險業行政費用蠶食,而且金融市場波動影響甚大,所以反對私營化的建議。

1987年,港督衞奕信在施政報告中認為社會保障的功能主要是扶貧,並非勞工的入息保障,因此否決了中央公積金的建議,亦明確地表示政府對退休金管理的角色是微乎其微。這4年以來的退休保障討論終告落幕。香港的社會保障仍然主要是一個扶貧計劃,配以一些社會津貼,仍未提升至一個與勞工以往生產力掛鈎的收入保障制度。

到了1991年,一些立法局議員再次要求成立中央公積金,政府亦在該年成立工作組,研究成立一個強制性私營退休保障計劃,於次年再提交諮詢文件。當然文件的建議受到勞工界批評,認為政府如果不作再保險承擔的話,極其波動的金融市場不利退休者的利益。當時民間組織有很多不同的建議,在私營保障與中央公積金之間,出現了百家爭鳴,眾說紛紜的情況。我最記得當時在社聯召開了武林大會,讓各路英雄各自表述的情況,場面十分熱鬧,不過因各不相讓,很難達成共識。

1994年,港府卻作了180度轉變,建議成立一個由政府統籌的老年退休金計劃,僱主僱員各供款1.5%,而退休待遇是入息中位數的30%,而且是隨收隨支,可以即時生效,不須等待退休儲蓄滿期才可動用。這建議的推行者是林煥光兄,他一反以往政府袖手旁觀姿態,主動地介入及統籌基金的管理,對爭取的民間團體來說是一個喜訊。

設管理局監管 卻不願負責任

當時中大學生搞了一個座談會,有學生問他為甚麼只預測30年的安排,他回答說30年已經很長,正如在70年代初沒有人預測到中國會採取改革開放的政策,到今天全世界經濟已經不一樣了。不過,擁護自由市場的學者與工商界人士卻強烈反對。在諮詢完畢後,港府撤銷了建議,反之以一個強制性私營退休金制度來取代老年退休金計劃。

在1994/95年最後的一個立法會期,港府要求立法局原則上接受一個強制性的公積金制度,至於具體的實施方案則留待將來立法決定。港府抱着一個相當強硬的立場,聲稱一是接受政府的原則性建議,一是在97年前不再推行任何退休方案,除此之外別無選擇。在當時立法局四分五裂的結構與政府強硬的態度下,立法局終於接受這一個方案,二十多年的退休金討論最後一錘定音。政府終於在1995年公布了第3份名為《強制性私營公積金計劃》文件,便是我們今天的公積金計劃。政府的角色只是成立一個管理局負責統籌及監管私營銀行及保險公司的運作,不願負起再保險的責任。

金融市場很少有長久的勝利者,尤其是亞洲金融風暴及全球金融海嘯顯示了金融波動的破壞力,這個現象使強積金的保障功能出現了極大的疑惑。所以,一些民間組織鍥而不捨,從2004年開始組成了「爭取全民退休保障聯席」,繼續反對純粹以扶貧為主的退休政策,以及要改善強積金的種種漏洞。特區政府亦深知強積金難以支撑低收入勞工的退休生活,於是邀請了周永新教授草擬可行方案。誰知周教授的建議也挑戰了政府純粹以扶貧為退保的策略,使政府在他建議的一年之後再提另一方案。這方案將會在下月便揭曉了。

人口老化加劇 不改革壓垮綜援

其實過去阻礙退休保障的理由主要有三點。其一是工商界反對。對他們來說,總之任何保障勞工的建議都反對,到今天人口老化仍然如此,這只會使綜援產生很大壓力。目前已經有近30萬長者領取綜援,再沒改革將來會迫爆申請人數。其二是在財政安排方面,政府恐怕受到很大的壓力。不過這一點只是藉口,因為剛剛公布的「全民退休保障學者方案」已經幫助政府作深入的精算分析,筆者也是其中一分子。這方案是周永新教授的改良版,但因篇幅所限,遲些再詳細介紹。

其三是政府根本沒有政治意志去做。對筆者來說,這一點才是最重要。以前的殖民政府總是對退休保障畏首畏尾,不願亦不敢管理這筆龐大的基金,所以寧願採取財政轉移的扶貧的方法來處理勞工退休問題。但今天我們的金管局已經有相當長的日子及經驗處理數以億萬計的投資,政府再難以用以前「管理能力」的說法來服眾。

所以在將來這半年的諮詢期,我們會不斷問政府「你怕甚麼」去要求她壯起膽來,勇於面對人口老化所引來的退休保障挑戰。