黃洪:學者退保方案的政治可行性

(原文刊於蘋果日報 2016年01月08日)

在分析全民養老金的優劣時,應該以具體細緻的方案為目標,因為所有社會政策均是對社會資源的再分配。政府發表的《退休保障前路共建》諮詢文件及「不論貧富」模擬方案(下稱模擬方案),沒有納入180名學者提出的全民養老金學者方案(下稱學者方案),對周永新方案也有諸多曲解。筆者將詳列模擬方案、周永新方案與學者方案的不同之處,以免市民墮入政府的邏輯、推算及語言的陷阱。
政府有否決全民養老金的既定立場,因此諮詢文件中所有分析均指向全民方案會帶來大幅開支,需大幅加稅,所以不可行。但模擬方案並不是一個具體細緻的方案,而是一個只計算用單一稅收來支付全民養老金的制度,與周永新方案相同的是對象均為所有65歲以上長者,以及金額均為3,000元(2013年價格)或3,230元(2015年價格)。

政府方案抹去儲蓄製造赤字

在收入來源方面,模擬方案只列舉出若單用某一種稅項,包括利得稅、薪俸稅、商品及服務稅或薪俸老年稅每種稅項所需的加稅幅度。模擬方案與周永新方案均有提出薪俸老年稅,後者建議勞資各繳納薪金的1%至2.5%,前者則提出勞資各繳納薪金的0.7%至1.6%。模擬方案的建議稅率較低,只因魔鬼在細節裏。周永新方案原先是一個在計劃初期每年均有結餘「全民一起儲蓄」的計劃,是一個部份預籌款項計劃,但模擬方案把它變成是每年沒有結餘的「隨收隨支」計劃,由於沒有儲蓄及利息收入,所以至2064年有關薪俸老年稅要加到2%至5.1%的超高水平。
模擬方案與周永新方案第二個不同是,周永新方案中有500億的一次過注資,而模擬方案中沒有計劃注資,那怕政府經已預留500億作為支持退保之用。模擬方案亦沒有如周永新方案般將政府現行的長者社會保障開支列入為每年的供款收入,只是作為基線的對比。政府的計算方法是刻意抹去周永新方案作為部份預籌款項計劃的儲蓄及投資效果,令模擬方案更早出現赤字。
再來看周永新方案與學者方案之不同。兩者同是部份預籌款項計劃,要求政府原先的長者社會保障開支作為供款。然而,學者方案要求政府一次過注資1,000億元,較周永新方案要求的500億元多一倍,這是由於政府一直拖延設立全民養老金,錯過了黃金儲蓄時間。
第二個不同,是學者方案並不要求強積金供款人士作額外供款,而是勞資雙方在強積金的供款減半,而將節省下來的供款即勞資雙方各供款2.5%轉入新計劃。現行強積金計劃的企業大多數僱員及僱主毋須額外供款,只有參與職業退休計劃及政府長俸的僱主及僱員,須根據強積金計劃的供款方式額外供款2.5%。
第三個不同,是學者方案中的供款封頂是強積金現行規定的月薪30,000元,而周永新方案是月薪120,000元。以僱員月薪120,000元計,學者方案中僱員、僱主每月供款為1,500元,而周永新方案中每月供款是6,000元,即中產及較高收入人士在周永新方案中的承擔會較學者方案為高。
第四個不同,是學者方案要求每年盈利超過1,000萬的企業額外繳交1.9%利得稅,而周永新方案沒有要求額外利得稅。學者方案要求的額外利得稅於2016年是113.7億,約是政府長者社會保障229.3億的一半,或是就業人士供款366.4億的三分一,這構成全民養老金的重要收入之一。
學者方案要求大企業多供款是由於現時經已退休或將近退休的長者勞碌一生,為這些大企業創造利潤、創造財富,這些大企業應對這些長者的退休保障較其他企業有更大的承擔。而周永新方案則要求較高收入的僱員有更大的承擔。學者認為要求有較大賺錢能力的大企業作更大的承擔更符合公義精神,亦符合稅務上累進制的原則。
學者方案較周永新方案要求政府及大企業有更大的供款承擔,所以基金的收入較周永新方案為高,也有較高的財政可持續性。學者方案預期至2064年,基金的期末結餘仍會有1,682億元。而由於毋須僱員及中小企額外供款,以及供款上限封頂的計算,學者方案較周永新方案應更受基層及中產市民的歡迎,所以亦有較高的政治可行性。

黃洪
中大社會工作學系副教授

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