黃洪:養老金學者方案出爐 可惠及全民

原刊於《端傳媒》2015年11月7日

養老金學者方案出爐 可惠及全民

在2015年11月7日,我們有64名在大學及大專從事教育及研究的香港學者,作為首輪發起人,提出「全民養老金」學者方案,期望得到更多學者及市民支持。2014年周永新教授研究團隊向政府提交「香港退休保障的未來發展研究報告」,最後建議政府實施屬全民退休保障類型的老年金方案。然而,政府一直卻未有跟進行動。扶貧委員會終於決定就退休保障於2015年12月進行公開諮詢。政府統計處於2015年10月發表了最新的香港人口推算數據,推算時間由周永新團隊的最後年份2041年延長至2064年,團隊所研究的方案及其最後建議方案均不可能有數據作這麼長時間的推算。

為補足民間方案的推算期不足,我們一群學者仍根據最新人口推算對勞動人口數目的保守推算,參考了各民間組織的全民退休保障方案,按周教授團隊報告中所提出的相同推算假設,提出全民養老金學者方案。我們希望為香港未來退休保障制度,提出一個「惠及全民、具足夠保障及財政可持續」的方案。

全民退保最大優點:讓長者感到安心

現行綜援制度明顯具有標籤效果,令不少有經濟需要的長者不願領取綜援。長者生活津貼及高齡津貼的金額又偏低,未能提供足夠的生活保障。強制性公積金計劃首先未能保障眾多未有參與勞動市場的婦女及殘疾人士,其次強積金的保障水平不高,再加上管理費用過高、更有與長期服務金、遣散費對沖等問題,強積金未能提供一個廣泛覆蓋,有足夠保障水平的退休保障制度。

香港需要一個「惠及全民」的長者生活保障制度。這正如香港有「惠及全民」的公立醫療制度以及公立教育制度一樣,政府將「惠及全民」稱之為「不論貧富」的說法明顯有引導公眾去質疑全民性的退休保障計劃之嫌。全民退休保障制度的精髓在於為香港所有的長者提供基本的生活保障,令長者免於擔心自己的積蓄會坐食山崩、又或子女會無力供養。長者能每月獲取基本的養老金,使其生活無後顧之憂,這是全民性退休保障制度的最大優點:讓長者感到安心。

我們建議的「全民養老金」學者方案要點:

  1. 全民性:所有年滿65歲及以上的香港長者,毋須資產及入息審查,均合資格領取。計劃可「惠及全民」,以體現長者得到基本的生活保障是每位香港長者的基本權利。對於有人提出全民性計劃是向富人派錢的說法,新計劃可參考現行高齡津貼的做法,合資格的長者須主動提出申請方能領取,我們相信會有部分長者主動放棄領取全民養老金。
  2. 基本保障:以2016年計,每月領取的金額為$3500,其後金額按通脹調整。有關水平是參考了民間團體對全民養老金水平的計算及由2013年至今的通脹。
  3. 即時生效及開始儲蓄:由2016年開始供款,並即時向合資格長者發放全民養老金。愈早實行有關政策,愈能發揮這計劃的集體儲蓄功能。這計劃不是西方社會所通行的「隨收隨支」(Pay As You Go)計劃,而是世界銀行所支持的「部分預籌款項」(Partially Pre-funded)計劃。利用人口未完全老化的黃金機會,實行籌資以應付未來人口更老化階段的資金需要。
  4. 三方供款:政府將現行社會保障開支(包括長者綜援標準金額、高齡津貼及長者生活津貼),按老人人口增長率注入計劃。勞資雙方現行每月的強積金供款各減為5%,同時為計劃各供款2.5%。有關三方供款安排及比率,並不會額外增加勞、資、官三方的供款壓力。只是更好運用現是勞資雙方在強積金的供款以及政府在社會保障有關老人生活保障的開支。
  5. 政府責任:由於政府延誤計劃實施日期,應補償自2013年至今的累計基金,所以應要在2016年為計劃注入1000億的種子基金。政府經已為實行退休保障預留500億基金,我們的方案只需政府在明年一次過多撥出500億便能令方案財政可持續。
  6. 大企業責任:大企業應對現行經已退休的長者有更大的承擔,盈利超過1000萬的企業每年繳納的利得稅應額外增加9%以注入計劃。現時的長者長期為香港的繁榮作出貢獻,而當中最大的得益者為現時香港的大企業,大企業較中小企應承擔更大支付全民養老金的企業社會責任,以體現公平和公義。

據我們推算的結果,「全民養老金」學者方案在2016年開始實施,為所有65歲及以上的長者提供每月3500元的基本養老金。政府將取消長者綜援(標準金額部分)、高齡津貼及長者生活津貼。由2016年至2032年,「全民養老金」基金的現金流入多於支出,令基金的結餘由2016年的1185億元上升至2032年的2732億元。由2033年至2064年,人口進一步老化,基金的支出會大於收入,基金的結餘會由2727億下降至548億元。至2064年基金仍然有結餘顯示基金的財政持續可行。(請參見圖表連結

若政府能夠實行積極的人口政策如鼓勵生育、改善托兒服務、加大輸入人才等,香港的勞動人口將會上升,而有關基金的結餘將會大幅增加,所以基金不會出現所謂「爆煲」的情況。

我們相信只要政府在大部分市民贊成的民意授權下,有政治意志實行有關「全民養老金」的制度,這制度能夠加強市民對香港的團結感及歸屬感,有利解決香港政治出現撕裂的情況。在經濟上,實施全民養老金較強制性公積金能夠即時增加長者在本地的消費,能促進本土消費及中、低技術勞動力的就業市場增長。最後在社會關係上,有全民性的養老金,長者與子女之間不會再就申請綜援或長者生活津貼而出現要簽未能供養父母同意書或轉移資產等破壞家庭和諧的政策後果。

非供款性社會保障制度,政府負擔更重

政府有意只實施需要入息及資產審查的老年保障制度,即改善現行的綜援、長者生活津貼、高齡津貼的制度。這類方案政府須獨力承擔有關所有的開支,其財政更加不可持續,政府必須透過大幅加稅方能應付有關開支。據周永新教授團隊的推算,以民建聯的改善現行社會保障制度建議為例,在2013年政府的當年與長者相關社會保障開支為255億至2041年政府的當年支出為689億,而我們建議的方案在2041年政府的開支為472億,可見非供款性的社會保障制度,政府的財政負擔更加嚴重。

基於以上對「全民養老金」對比其他退休制度的優缺點分析,我們強烈要求扶貧委員會能夠將「全民養老金」學者方案納入退休保障公眾諮詢文件,讓市民能對不同的退休保障方案有全面的認識以及能有真正的選擇。