鍾劍華:全民退保諮詢折射的管治問題

【明報專訊】政府剛於幾日前發表了名為《退休保障 前路共建》的諮詢文件。本來,「全民退休保障制度」本身及諮詢文件的內容可資討論的課題很多,但看到這一次政府諮詢工作開展前後所發生的種種事態,實在感慨良多。因此,本文先不談全民退保及文件的具體內容,倒希望與讀者分享幾個令冷眼旁觀者也不得不警覺起來的觀察。

政府是否有意處理全民退保問題?

特首選舉雖然只是一個小圈子的遊戲,但對上一次的特首選舉,梁振英便打了一場頗有策略的民意戰,令他從民意落後、選情被看淡的情况下敗部復活,這也是他最終能夠當選的其中一個原因。能夠爭取到部分基層市民及民間組織的支持,是梁振英在這民意戰中佔上優勢的一個關鍵。當時他對不少基層團體持續爭取全民退休保障制度表示支持,甚至表明認為這是一件「應該做的事,不可能迴避」。如果現屆政府真誠認同全民退保的重要性,為何政府的諮詢文件會以這麼明顯的立場和強大的力度,來迴避承擔這件梁特首自己曾經認為是應該做兼且不能迴避的事?

梁特首上任後重新成立扶貧委員會,由政務司長林鄭月娥當主席,在全民退保這問題上,梁振英在姿態上也不得不向市民「找數」。因此,政府其後委託港大榮休教授周永新對坊間各個全民退保的方案作了一個可行性研究。需要留意的是,當時政府並沒有依據一向的慣例,對是項研究作公開招標。換言之,在政府心目中,或起碼在林鄭月娥司長心目中,周教授是進行這一項研究的不二人選。這一個安排令市民有理由認為,既然周教授的研究報告作出了結論及提出了建議,政府理應尊重自己委託進行的研究結果作為決策的依據,但事實顯然並非如此。去年8月下旬政府公布周教授團隊的報告時,政務司長的一番談話,與剛發表的諮詢文件的定調可謂是如出一轍,也跟她本人在文件發表後的連番言論並無二致。這幾天在幾個不同的場合,都可以聽得出林鄭司長以綿裏藏針甚至頗不客氣的語調來意圖否定周教授的學術權威性及公信力。

社會情况在變 政府惰性不變

這一系列的事態發展,清楚說明政府從一開始根本就沒有落實推行全民退保的動機。找周教授進行這樣的研究,分明只是緩兵之計。直接委託周教授進行此項研究而不公開招標,一方面固然是周教授在社會福利界的江湖地位崇高,另一方面也極有可能跟他於1994年時曾經聯署反對末代港督彭定康提出的「老人金」方案有關。况且,周教授曾經為政府擔任多個公職,對政府的思維邏輯有相當程度的了解。在社會福利界內,他也可算是一位取態比較穩健,甚至被部分人視為傾向保守的學者,對政府的立場和困難也一般比較同情。這樣的履歷,可說是十分符合政府胃口的。而且,最初的說法只是要求研究團隊評估坊間的幾個主要全民退保方案的可行性。政府的盤算是找他做這個研究,應該是頗為穩陣的。

不過認識周教授為人的都應該知道,他長期對社會保障問題有深入的研究,並不反對為退休保障設立長遠可行的制度。據筆者所知,他20多年前反對「老人金」方案,一方面是認為當時香港並不具備推行全民退保的條件,另一方面是他得悉彭定康根本沒有落實「老人金」方案的誠意,只是意圖以此作為政治幌子。但時移世易,在強積金已經推行了10多年之後,以供款集資為基礎的全民退休保障制度已經有較堅實的社會條件。加上在研究過程中與各界的接觸,令周教授認為應該落實這個制度。因此,研究報告不但對各界已經提出的方案作評估,最後還提出了一個方案供政府參考。

這樣的結果可能真的是大出政府意料,也令政府在推行全民退保與否這問題上騎虎難下。因此才不得不採取緩兵之計,說要進行另一輪的諮詢。

諮詢策略:拖延、否定

在這個背景下,政府現時的諮詢策略便不難理解了。首先是盡量拖延。政府在收到周教授團隊的報告之後,差不多是即時表明有所保留,更在沒有提出任何合理解釋的情况下,拖延了達16個月才再進行另一輪的諮詢。諮詢期也長達6個月。對一個社會上經常會被拿出來談論的課題,為何諮詢期要這麼長?與政府同期進行的另一個諮詢作個比較,便可看得出這一安排的不合理。「電子道路收費計劃」也是一個談了多年都懸而未決的政策議題,這涉及不少技術操作及社會影響的爭議,但過去幾年各界及政府對這個問題沒有廣泛討論過,為何其諮詢期只需3個月?而對於全民退保這一個討論持續不斷,兼且政府才委託了專家作深入研究的議題卻需要長達6個月的諮詢?政府表明就算市民反對,政府這次已經決定會落實道路收費計劃,但為何在全民退保上卻一再強調要有社會共識才會推行?怎樣才算有社會共識?社會共識又是不是有可能?由此可見,政府的策略是推得就推,拖得就拖。再者,到了諮詢期完結之時,現屆政府的任期只餘一年,就算有任何結論,政府便可大條道理再說一遍時間不足,任期內沒有什麼可以做。政府不交代為何要拖延這麼久、諮詢時間為何那麼長,卻說回歸後第一次為這個議題進行諮詢,已經表明政府對此十分有誠意。這種可笑的說法正好說明政府根本什麼也不想做。

其次,這一次諮詢的策略也跟其他政府進行過的諮詢很不一樣。政府在姿態上不能不承認人口老化及退休保障不足是問題。但諮詢文件與其說是提供方案供市民選擇,倒不如說是要動員市民出來反對全民退保,好讓政府可以脫身。文件中提出了兩個方案,「有經濟需要」方案本身是另一個扶貧措施而不是退休保障,這一點很多人都已經指出過,毋須再多費筆墨。倒是把「全民退保」這一個已經約定俗成了的概念改題為「不論貧富」方案這一點,足見政府這一次的諮詢目標並非尋求共識,而是要動員社會對全民退保的疑慮和反對情緒,從而否定全民退保方案,也否定政府自己委託的專家所作的結論及建議。

在政府對方案作此定名之議曝光之後,有扶貧委員會成員認為這樣的定名可能犯上了「語病」。其實更準確的說法,是這樣的定名正正反映了政府對「全民退保」這個課題長久以來都存有頗深的「心病」。香港人長期被灌輸了「輕社會,重市場」的保守主義觀念,加上由殖民地年代延續至特區新歲月的「重商主義」教條,以至長期沒有改變過的「官僚精英心態」,令政府向來都精神分裂地一方面高呼狼來了,把人口老化說成大問題,把老人描繪為社會的負擔,不斷高呼要未雨綢繆;可另一方面卻半個世紀以來都不斷以各種理由迴避政府在制訂全面退休保障政策上的責任。政府是這一種「心病」的主要源頭,從這次全民退保諮詢的策略上清楚可見。在這種「心病」的宰制下,政府不獨要把「全民退休保障」這名號污名化,甚至要反面不認人,把政府自己物色的專家及其報告也要一併否定掉。周永新教授當了政府幾十年的顧問,一夕之間竟然被貶低為對政府的施政原則與財政策略認知不足的「路人甲」。這可能意味着以後任何人要為這個「強勢政府」作顧問,都只能依據政府事先編就的劇本交足戲才算合格。

結論:政治敗壞先在管治失德

政府進行公眾諮詢的其中一個目標,本來應該是爭取最大可能的社會共識。但政府這一次為了達到要在全民退休保障這一政策議題上「繼續不作為」的目標,要動員市民反對全民退保,作為政府第二把手的政務司長可以公然在電台說推行全民退保是對年輕人不公義。政府為求達到目的,竟然不惜挑撥世代矛盾,足見香港政治之敗壞,議會失序只是其中一端,政府德性的下墮及官僚手段的淪落可能更值得社會警惕。至於以前說過的全民退保是「應該做的事,不可能迴避」,看來只是意圖騙取支持的政治語言,從來不曾當真;找專家進行研究及現時的所謂全面諮詢,也極有可能只是虛應故事而已。「民無信不立」,一個前言不對後語、所言與所為不協調的政府自然是難以取信於民了。一個在管治及權力操作上可以「為求目的,不擇手段」的政府,也必將難以建立其政治上的道德感召力,施政困難也就不能再推諉於議會的不合作或埋怨市民的不理解了。

作者是香港理工大學應用社會科學系社會政策研究中心主任

 

黃洪:政府誤導市民 挑起世代矛盾

原刊於《端傳媒》2015年12月29日


黃洪:長者是人,是有血有肉的人,不是一堆冷冰冰的數字。攝:羅國輝/端傳媒

諮詢文件誤導市民

於周永新教授團隊提交《香港退休保障未來發展研究報告》一年半後,扶貧委員會終於在12月22日發表《退休保障 前路共建諮詢文件》。但是,文件表明政府對類似周教授團隊建議的全民退休保障方案(政府刻意稱之為「不論貧富」方案)有保留,並引用政府早前於10月時發表的《香港人口推算2015-2064》,指出有關方案都會在2064年錄得巨額赤字(例如,周教授團隊方案會產生5000億赤字,超過現時一年的政府收入),試圖令市民擔心全民方案財政可持續性會出現重大問題,因而對全民方案產生恐懼。明顯的,政府的意圖就是誘導市民接受現有以強積金及個人儲蓄為主要支柱,再附以需要接受審查的津貼計劃作為香港未來的退休保障的基本制度。

政府誇大危機

首先,政府誇大「勞動人口大幅減少」所帶來的危機。2015年10月新的人口推算結果的前設是政府面對人口老化的狀況完全不推行任何人口政策,或者所推行的政策都全盤失效。基於這些假設的數據,老年人口推算維持與2012年推算報告相約,但勞動人口則會大幅下跌(根據新的推算,2015年的勞動人口比上次推算少近48000人,2041年則減少超過十萬人)。誇大了「勞動人口大幅減少」,因而導致全民方案的供款減少,令計劃出現嚴重赤字。說實話,政府假設自己在人口政策上毫無作為是十分荒謬的;我們認為只要政府採取適當的政策,例如改善房屋供應以方便市民組織家庭、鼓勵生育等等,勞動力將不會出現這樣大的跌幅,全民方案的供款也不會這樣大幅度的減少。

政府偷換概念

其次,政府偷換「供款」與「徵稅」的概念。諮詢文件第2.7段指出一些「不論貧富」方案有提出供款去籌集資源,但文件又指出:「年輕時即使有『供款』,退休後未必一定可以領取保障金額(例如當移居其他地方後),這有別於社會一向對『供款』的理解(即有供款就有權領取退休保障金額),卻反而跟徵稅的概念較接近。這種籌集資源的模式在『老年金』方案都是以『薪俸老年稅』去表述。有見及此,諮詢文件會以『徵稅』去闡述『不論貧富』方案所指的『供款』。」

我們要小心分析上述論述。按上文所說,由於有小量人可能會移居其他地方,因而退休後不一定可以領取保障,所以便推論所有的供款不能算成是「供款」,而是「徵稅」,這明顯犯了「以偏蓋全」的謬誤。對於絶大多數留港的市民來說,「專款專用」的全民養老金肯定是供款,參與供款的市民亦會嚴密監察政府會否挪用全民養老金的基金到其他並非退休保障的用途。全民養老金當然有別於一般沒有指定用途的稅收,早前周教授團隊所作的報告已清楚闡述不同的全民退保方案各自有不同的供款及籌資方法。諮詢文件以這種移花接木的手法,硬要將全民退保計劃的「供款」說成是「徵稅」,並列出要大幅增加不同稅收的計算,根本是偷換概念;更根本是為了混淆視聽,利用市民對加稅的恐懼來恐嚇市民。

一直以來,民間的全民退保方案從來沒有建議以開徵單一稅款作為資金來源,亦從未提及要以銷售稅作為籌資方法。政府諮詢文件中提出「不論貧富」模擬方案的籌資方法(如開徵銷售稅),根本不是民間的要求。就以180學者新近所發表的全民養老金方案(下稱「學者方案」,筆者是發起人之一)為例,這方案是一個三方供款的部分預籌款項(Partially Pre-Funded)方案,資金來源包括:一、撥入政府原有推行的大部分長者社會保障支出(包括綜援基本金額、長生津及生果金,但保留長者綜援的租金等津貼及傷殘津貼);二、僱員及僱主將原先強制性公積金的供款的一半轉移至全民養老金,每月合共繳交薪金的5%;三、向每年盈利超過1000萬的公司徵收累進性質的利得稅1.9%。學者亦建議政府於2016年注資1000億。可見,學者方案並沒有向市民徵稅。將不同的供款及籌資方法扭曲成為「徵稅」,明顯是要誤導市民,令市民怕大幅加稅而反對全民退保方案。政府其實有明確預設立場,旨在使市民對全民退保方案抱有可怕印象──財政上不可持續及必然產生巨額赤字,因而要大幅加稅。諮詢文件明顯誘導市民接受政府所傾向的審查制度,而非有誠意接納社會上對建立香港退休保障制度的意見。

政府刻意挑起世代矛盾

更令人氣憤的是林鄭月娥司長在推銷有關諮詢文件時,為了否定全民退保方案的立場無所不用其極。林鄭月娥提出要由現時的年輕人來供款支持年老的長者是否合符公義的原則。這一做法明顯反映政府要的效果是挑動青年人的世代意識,有意加劇世代之間對立的矛盾。政府不單不疏導部分青年人民粹思想、遏止其壓迫其他弱勢社群的意識,反而在旁煽風點火,令人憤怒!我希望年輕人擦亮眼睛、慎思明辨,仔細了解全民養老金的細節安排,作出自己理性的判斷,千萬不要被政府誤導和挑動。

年輕人要明白自己其實也是全民退休保障制度的得益者,而這點是政府沒有向年輕人和公眾提出的。首先,年輕人本身會在全民退休保障中有所得益,而年輕人的父母或(外)祖父母均可以從全民養老金得益。

先談年輕人的個人得益。根據全民養老金學者方案,以一個25歲的青年而言,他工作至65歲合共工作40年,假設他/她每10年的每月平均工資為10000元、15000元、20000元及30000元(以2016年價值算;這計算模式中工資及養老金實際水平會按通脹調整,所以可排除通脹的影響,並保持2016年的購買力)。這40年間其平均月薪為18750元(2016年價值),以月薪2.5%為全民養老金的供款計,這名青年在40年間共供款225000元。在65歲以後,他/她每用可領取3500元養老金(2016年價值),以領取20年養老金至85歲計,他/她共可領取840000元。亦即是說,青年自己在養老金的個人收益比個人支出多了615000元。

根據全民養老金學者方案,年輕人也是實際的得益者。按學者方案,投入款項的來源包括僱主的供款,政府的1000億注資及每月的投入,更有大企業的額外利得稅;也就是說,有這麼多其他的收入來源幫助年輕人來供款。基於這簡單的道理,對他/她個人來說,收益肯定是大於投入。

況且,根據全民養老金學者方案,他的父母/祖父母/外祖父母若超過65歲便可以即時領取3500元的全民養老金。我們假設這名青年至少供養一名父母/祖父母/外祖父母,而由於設立了全民養老金制度,其供養的支出每月能夠減少3500元的四分之一即875元;以供養20年計,他/她節省了210000元。以本身收益及節省供養父母/祖父母/外祖父母款額合算,他/她共得益825000元(615000元 + 210000元)。根據學者方案,他/她的強積金供款其中一半會轉移至全民養老金作為供款;故以這案例而言,強積金供款減少的金額數目與全民養老金供款相同,即225000元,此為這名年青人加入全民養老金的機會成本。總體來說,這名25歲青年從全民養老金制度中的累計淨得益為600000元(825000元減225000元),是他/她40年工作期平均月薪18750元的32倍。可見,按學者方案,年輕人參加全民養老金是有得益的;結合其他來源的供款及籌資,年輕人既參與供養上一代,同時也在供養自己那一代。因此,政府將全民養老金簡化為年輕人的供款只是在供養上一代,而隱沒了年輕人的得益,實在是誤導。

筆者其實並不喜歡上述單以個人利益/着數為出發點去討論公共政策。但是,政府的退保諮詢文件思想貧乏,窮得心中只有剩下錢,同時以誤導及恐嚇的手法引導市民,而且更主動挑起世代矛盾和對立。筆者為正視聽,不希望年輕人被政府誤導,唯有也用個人利益/着數的角度去說明按學者方案,全民養老金不單對長者有利,而且亦對年輕人有利。(學者方案詳細數字

我們的上一代為香港的繁榮貢獻了汗水、貢獻了青春,政府現有的大量盈餘正是他們有份生產和貢獻的。只因他們現時不再有生產能力、不再納稅,便視長者為負擔,視退休人士為可用完即棄的物件,這是非常涼薄的表現。

香港政府為何如此涼薄?長者是人,是有血有肉的人,不是一堆冷冰冰的數字;長者是我們這一代的父母/祖父母,以至下一代的祖父母,而不是與年輕人爭奪資源的「世代」和「外人」。請香港政府對長者有一點基本的尊重!請香港政府不要再挑動世代矛盾。


作者提供。

作者提供。

梁啟智:全民退保掃盲貼

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1. 政府話唔肯搞全民退保,諸多藉口。坊間又有各種質疑聲音,又話慷他人之慨。到底全民退保係咪咁洪水猛獸呢?不如一齊搞清楚少少概念先,不要人云亦云。

2. 好多人問,全民退保只會益咗「新香港人」?先莫論「新香港人」對香港的整體經濟影響到底如何,這條問題人人答案唔同。就算我們只睇支出的一面:沒有全民退保,政府一樣要俾綜援生果金,「新香港人」一樣有得攞,而財政來源則來自庫房。如果入境政策不改,人口持續老化,結果就是加稅,最後大家都要俾。所以,如果以為不搞全民退保就不用處理「新香港人」的養老問題,sorry,這樣實在是 too simple sometimes naive 了。問「俾唔俾」根本是問錯問題,只要冇入境審批權,就 one way or another 都係要俾。全民退保就是要找一個打工仔唔洗俾的方法來俾,先幫大家止蝕。至於入境審批權,當然要繼續 fight 啦!

3. 打工仔點樣可以唔洗俾?我們可以參考一下學者方案。他們提議向每年盈利過千萬的大企業增加 1.9% 利得稅。誠哥,係時候回饋社會了。另外,他們提議把一半的強積金供款改用作全民退保。與其被銀行同基金佬食,不如一個戶口統籌,起碼慳返行政費先。再加上政府的種子基金,三管齊下,打工仔就不用再在現有的供款之外再「科水」,也不用開新稅,政府話開新稅係靠嚇。得說明,這兒的確是有財產轉移的成分:從富豪的口袋重新分配到老人家的手中。在貧富差距超大的今天,這絕對不為過。

4. 或者你會擔心,今日就話有全民退保,萬一到我年老的時候個全民退保戶口冇晒錢,到時我冇得攞咪好唔抵?不用怕。學者方案成條數計晒出來,去到 2064 年都仲有盈餘。相反,如果繼續用現有政策來應付養老開支,庫房面對的壓力更大,隨時更易爆煲。

5. 至於 2064 年之後?到時人類移民火星啦,點答你呀。如果我真係計條 2064 年之後的數俾你,都只會變數字遊戲啦。現實一點,你不如反轉來問,如果不搞全民退保,只係用現行稅收來養老,去唔去到 2064 年先?

6. 最後最後,回到根本:今時今日在香港要養老,現行政策係唔 work ,一定要變。攞綜援,要先同仔女分家產,結果搞到家變。強積金,先唔講基金佬,家庭主婦又冇份,唔通家庭主婦就唔會老咩?全民退保,在我眼中不止是一個世代問題,更加是階級問題。係架,係要向大企業加稅先搞得成架。我唔覺得有問題喎。你覺咩?

黃於唱:林鄭挑撥離間 (短片)

黃於唱:林鄭挑撥離間

政府正式就全民退保進行公眾諮詢,文件提供的兩個方案中,一個是設個人資產限額80000元的方案,另一個是不論貧富均作出的方案。然而,政務司司長林鄭月娥表明,政府並不傾向不論貧富地發放限休保障,因為需要加重年輕一代的稅務負擔,又謂做法並非公義。

周永新研究團隊成員、同時也是全民養老金學者方案的聯署人之一中大社工系副教授黃於唱指,林鄭月娥的說法挑撥社群之間矛盾,無助公眾討論:「林鄭是在挑撥離間製造社會分化,作為一個政務司司長,是需要被強烈譴責。」

學者方案其中一個重點是,不通過向基層大幅徵稅,由政府提供種子基金,大企業利得稅應額外增加1.9%,並於現有強積金供款中抽取一半。黃於唱指,年青人不需要無額外支出,而且供款能於退休後取回,不會因為長壽而導致收入不足的風險。

黃於唱質疑,以林鄭月娥的邏輯,現有的教育、房屋、基建項目都是由上一兩代人的稅收儲下來,他們無法見證和享用這些房屋、基建項目,也不會再接受教育,所以這些付出都是用於下一代的生活需要。

「如果用林鄭的同一個道理,是否要說要將我們中老年的盈餘、我們的稅收要來給年青人將來享受,是否對我們很不公道呢?」

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黃洪: 年青人不要被政府誤導,挑撥世代矛盾

黃洪: 年青人不要被政府誤導,挑撥世代矛盾 (短片)

政府推出其全民退保方案後,引起社會爭論。當中不少人質疑,老年人已經無法為社會提供勞動力,為何要年青人去為他們供款。中大社工系副教授黃洪希望,市民別被政府誤導和挑動,亦不要將問題簡化成為世代之爭,反對全民退保。

「政府十分涼薄,將成份文件的東西都化成錢錢錢錢錢,因為他們現在不交稅就將老人家變成無貢獻,這件事是十分不公平。」

「我們考慮社會政策是只單從錢去考慮?還是應該從人去考慮?無理由所有事情都是考量對GDP的貢獻,我們才決定做不做。」

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鍾劍華 :全民退保是否「跨代不公」

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原刊於《AM730》2015年12月18日

隨着人口老化,長者在整體人口中的比例越來越高,壽命也將會越來越長。因此,有意見認為,所有「隨收隨支」的退休保障制度,都是難以持續的。持這一類論點的人更說,長者退休後如果要依賴年輕一代支付其生活開支,對年輕一代不公平,全民退保這一種「跨代供款」制度的最大問題是會造成「跨代不公」,是要年輕一代「夾錢幫別人養父母」。最理想的是由「自己一代養自己」,由「每一代人自己解決自己的問題」,而不要對下一代構成影響。這是典型的新保守主義社會政策觀念,也是右翼保守經濟學的中心主張。在現代社會,這一類主張在很多方面根本已經與時代的需要完全脫節。

香港政府的公共開支中有百分之二十用於教育,政府每花5元便有約1元是用於教育下一代,每年共花掉納稅人700億元,是公共財政最大的開支項目,比長者綜援及相關的津貼加起來還要高出一倍。根據上述的主張,納稅人可能有需要問:「為甚麼要夾錢幫別人教仔」?當越來越多家庭選擇不生育的時候,有資格提出這挑戰的人就更多。在教育問題上,可以如何體現讓「每一代人自己解決自己的問題」這一種保守主義的哲學?要上一代人花錢投資下一代人的教育算不算是「跨代不公」?選擇不生育的家庭是否可以拒絕納稅或者起碼少繳五分一的稅款?
跟朋友辯論這個課題時,最常得到的回答是:「投放社會資源於教育是要提升競爭力,為未來的經濟發展投資,也是會為社會帶來回報的」。先不爭論教育的目的是否只是經濟投資,但未來的經濟發展,得益的不正是未來的一代嗎?根據他們的邏輯,為甚麼要這一代來負責?用另一個角度來反駁,是不是說每一代人都只有責任投資於下一代,而沒有需要為上一代的生計負責?這些問題正正說明此類觀點的詭辯性及雙重標準。

香港理工大學社會政策研究中心主任

馮可立:退休保障豈止扶貧 政府勿「旁觀」

原刊於《經濟日報》2015年11月10日

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撰文: 馮可立 新力量網絡理事、中文大學社工系名譽副教授
欄名: 新觀點新力量
香港的退休保障計劃爭取了差不多半個世紀。終於又終於,政府在再無從逃避的局面下,在今年12月將會展開諮詢,為期半年。不過,究竟這個討論是否會產生一個階段性的終結,真是難以預料。

筆者「跟」了這個社會議題也有相當長的時間,本文在這裏簡括地介紹以往的一些變化,讓讀者了解過去幾十年來我們如何走上一條彎彎曲曲的道路。前路會否是一條直路?我們實是難以估計。

兜兜轉轉50年 彎彎曲曲社保路

早在1967年,差不多50年前,殖民政府已開始成立一跨部門小組,研究成立社會保障的可行性,後來發表了《社會保障的若干問題報告書》。不過,香港當時仍面對1967年暴動的餘波,為了保持政治秩序,小組建議採取一個漸進過程,首先推行疾病、醫療、體弱、生存的供款式社會保險計劃,然後オ考慮其他計劃。不過,政府沒有接受小組的建議,反而建立了公共援助計劃(即現在的綜援),以扶貧為社會保障制度的主導策略。

到了1983年,民間成立了「社會保障關注委員會」,它在1985年從新加坡的中央公積金制度得到理念,設計出一個《中央公積金人壽傷殘保險計劃》,建議勞資雙方各供工資的5%,由一個中央管理機構投資生息作退休保障之用。筆者就是在當時對這個制度有興趣,開始參與討論及研究。

不過,政府不重視勞工的保障,反而着重財務安排。1986年,政府發表了一份內部諮詢文件《中央公積金評估分析》,文件顯示銀行界及保險業反對中央公積金的建議,反而提出強制性的私人公積金。當時,勞工團體認為公積金將會被保險業行政費用蠶食,而且金融市場波動影響甚大,所以反對私營化的建議。

1987年,港督衞奕信在施政報告中認為社會保障的功能主要是扶貧,並非勞工的入息保障,因此否決了中央公積金的建議,亦明確地表示政府對退休金管理的角色是微乎其微。這4年以來的退休保障討論終告落幕。香港的社會保障仍然主要是一個扶貧計劃,配以一些社會津貼,仍未提升至一個與勞工以往生產力掛鈎的收入保障制度。

到了1991年,一些立法局議員再次要求成立中央公積金,政府亦在該年成立工作組,研究成立一個強制性私營退休保障計劃,於次年再提交諮詢文件。當然文件的建議受到勞工界批評,認為政府如果不作再保險承擔的話,極其波動的金融市場不利退休者的利益。當時民間組織有很多不同的建議,在私營保障與中央公積金之間,出現了百家爭鳴,眾說紛紜的情況。我最記得當時在社聯召開了武林大會,讓各路英雄各自表述的情況,場面十分熱鬧,不過因各不相讓,很難達成共識。

1994年,港府卻作了180度轉變,建議成立一個由政府統籌的老年退休金計劃,僱主僱員各供款1.5%,而退休待遇是入息中位數的30%,而且是隨收隨支,可以即時生效,不須等待退休儲蓄滿期才可動用。這建議的推行者是林煥光兄,他一反以往政府袖手旁觀姿態,主動地介入及統籌基金的管理,對爭取的民間團體來說是一個喜訊。

設管理局監管 卻不願負責任

當時中大學生搞了一個座談會,有學生問他為甚麼只預測30年的安排,他回答說30年已經很長,正如在70年代初沒有人預測到中國會採取改革開放的政策,到今天全世界經濟已經不一樣了。不過,擁護自由市場的學者與工商界人士卻強烈反對。在諮詢完畢後,港府撤銷了建議,反之以一個強制性私營退休金制度來取代老年退休金計劃。

在1994/95年最後的一個立法會期,港府要求立法局原則上接受一個強制性的公積金制度,至於具體的實施方案則留待將來立法決定。港府抱着一個相當強硬的立場,聲稱一是接受政府的原則性建議,一是在97年前不再推行任何退休方案,除此之外別無選擇。在當時立法局四分五裂的結構與政府強硬的態度下,立法局終於接受這一個方案,二十多年的退休金討論最後一錘定音。政府終於在1995年公布了第3份名為《強制性私營公積金計劃》文件,便是我們今天的公積金計劃。政府的角色只是成立一個管理局負責統籌及監管私營銀行及保險公司的運作,不願負起再保險的責任。

金融市場很少有長久的勝利者,尤其是亞洲金融風暴及全球金融海嘯顯示了金融波動的破壞力,這個現象使強積金的保障功能出現了極大的疑惑。所以,一些民間組織鍥而不捨,從2004年開始組成了「爭取全民退休保障聯席」,繼續反對純粹以扶貧為主的退休政策,以及要改善強積金的種種漏洞。特區政府亦深知強積金難以支撑低收入勞工的退休生活,於是邀請了周永新教授草擬可行方案。誰知周教授的建議也挑戰了政府純粹以扶貧為退保的策略,使政府在他建議的一年之後再提另一方案。這方案將會在下月便揭曉了。

人口老化加劇 不改革壓垮綜援

其實過去阻礙退休保障的理由主要有三點。其一是工商界反對。對他們來說,總之任何保障勞工的建議都反對,到今天人口老化仍然如此,這只會使綜援產生很大壓力。目前已經有近30萬長者領取綜援,再沒改革將來會迫爆申請人數。其二是在財政安排方面,政府恐怕受到很大的壓力。不過這一點只是藉口,因為剛剛公布的「全民退休保障學者方案」已經幫助政府作深入的精算分析,筆者也是其中一分子。這方案是周永新教授的改良版,但因篇幅所限,遲些再詳細介紹。

其三是政府根本沒有政治意志去做。對筆者來說,這一點才是最重要。以前的殖民政府總是對退休保障畏首畏尾,不願亦不敢管理這筆龐大的基金,所以寧願採取財政轉移的扶貧的方法來處理勞工退休問題。但今天我們的金管局已經有相當長的日子及經驗處理數以億萬計的投資,政府再難以用以前「管理能力」的說法來服眾。

所以在將來這半年的諮詢期,我們會不斷問政府「你怕甚麼」去要求她壯起膽來,勇於面對人口老化所引來的退休保障挑戰。

馮可立:退保變扶貧 靠嚇侮辱長者

原刊於《香港經濟日報》2015年12月14日

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撰文: 馮可立 新力量網絡理事、中文大學社工系名譽副教授

欄名: 新觀點新力量

退休保障在過去的二三十年爭論了一段長時間,今次是否仍然如以往一樣,到頭來不了了之,還是尚有改善的空間邁向一個全民性的保障?

前些時政府吹風它的一個「模擬方案」,企圖將退休保障變成一個扶貧的福利計劃,這個建議引起相當大的回響。其實,筆者在兩年前政府將退休保障的研究放在扶貧委員會來處理,已經覺得甚不合適。

社保失責 既不「社會」又沒「保障」

退休保障牽涉兩個不同的社會政策:勞工政策及福利政策。前者是處理社會公正的問題,因為勞工為僱主及社會創造了財富,理應可以分享他們貢獻所得的部分,不單只是工資,還包括其他的福利如花紅、房津、醫療保險和退休金。而退休金則分兩大類,其一是與職業、職位及工齡有關,是目前的職業退休計劃(ORSO),其二就是強迫儲蓄的強積金,僱主僱員各供5%工資,政策涵蓋範圍十分廣闊,雖然所有打工仔都要參加供款,但他們卻沒有全權去控制整筆款項的投資策略,可以說是一個極其異化的保障制度,以至有經濟學者說這個社會保障既不「社會」又沒「保障」。

至於福利政策方面,是政府必須為低收入勞工提供津貼,因為他們工資基數低,怎樣供款也不單不能安享晚年,而且更有可能很快便跌破貧窮綫,要政府不只是幫他一個人,而是家中的兩老,尤其是以往毫無收入的家庭主婦亦受牽連。其實只要計一計強積金的供款額,再乘以約3倍左右的可能利息,便可知打工仔及其伴侶是否能用強積金度過漫長的晚年。所以從打工仔角度來看,與其申請綜援,倒不如改革退休保障。就是在這背景之下,全民退休保障的要求再次提上社會議程。

貧富懸殊未解 漠視民生福利

在香港這個以自由市場為傲的社會,要爭取一個全民性的社會保障,可說是十分艱難。只要看一看目前貧富懸殊的現實,便可知道政府對民生福利的漠視態度。

在《香港要Stand Up》有關退休保障一書中,作為行政會議非官守議員召集人的林煥光也撰文提出他對退休保障的看法。他是1994年《老年退休金計劃》的主導官員,當年建議一個全民性的退保方案,經費來源自僱主僱員各供1.5%工資,所有65歲以上的居民都可受保障,取得工資中位數三成的退休金。不過,計劃最終的失敗,使他對政策的討論深感遺憾。

據他的說法,雖然有7成的社會支持,但遭商界及擁護市場學說的學者反對。另外還有中方對這方案的懷疑,認為當年港督彭定康是想陷特區政府於財赤所作的派錢方案。保守的反福利經濟思想、對政府財政「可持續性」的關注,以及政治陰謀論這三方面的壓力摧毀了第一個全民方案。

在二十年後的今天,林煥光認為全民退保更難有勝算。首先,他相信打工仔不願意與他人分享自己的供款,又因對強積金失去信心,所以缺乏誘因去為長者退休金供款。其次是要在今天的立法會達成共識簡直難於登天。以往在英國殖民地統治年代,政府仍有相當的威信去推動改革,但目前行政與立法的僵局、以及公眾對政府的信任度,都難以促成其事。

小政府大市場 長者服務脫節

不過,雖然困難重重,他仍然認為全民退休金計劃值得支持,這是因為一個健康的社會需要對人民提供基本所需,長者為社會貢獻了不少血汗,沒有理由對他們的退休生活置之不理。而且,「長期實施的『小政府、大市場』政策,令香港的社會服務標準與我們的經濟地位嚴重脫節,其中尤以長者服務為甚。」

當然,香港政府很少機會缺乏收入來維持福利開支。從2004到2013年的10年間,財政司可以說是一個「數學盲」,他預算8年內將會出現赤字1,115億元,但到頭來盈餘卻高達4,803億元,在一加一減的估計下錯誤是5,918億元。在2015年3月,預計財政儲備高達8,195億元,儲備之高為歷史新高!若連同有需要時還可動用部分外滙基金的6,402億元,再加上不同類型的基金超過1,057億元結餘。總括來說,政府可動用的儲備高達15,654億元。在擁有這龐大的儲蓄下,政府很難要求市民節約用錢,對社會保障只提供極低程度保障以免花光儲備。

所以,當扶貧委員會在過去這兩三個星期吹風,說將會在下半年推出兩個退保方案供市民選擇,其一是所謂的「不論貧富」方案,其二是一個「有經濟需要、資產上限不多於10萬元」的模擬福利方案,合資格的65歲或以上長者每月可領取3,000元,猶如在現有的長者生活津貼(資產上限則21萬元)及長者綜援(資產限額為4.35萬元)之間插入一層保障,而且這個方案的資產審查及援助金額改得更為嚴格,生怕被人濫用。

關心長者退休保障的人士看到這些吹風資料不禁譁然。有些人失笑,有些人憤怒,認為在這水塘滿瀉的財政儲備及盈餘下,政府換取這小修小補的退休保障模擬方案來處理過去三四十年所建議的改善,簡直是對長者的一個侮辱。

數字騙市民 小修小補難得逞

看來,如果相比起全民退保聯席的方案,或是180學者方案,政府的方案無論在涵蓋範圍、保障金額等方面都遜色不少。如果政府玩弄數字來欺騙市民,恐嚇市民在50年後花光儲備,就真的是甚為可恥了。政府這些花招將經不起考驗,是不會得逞的。

鍾劍華:再談全民退保是否「跨代不公」

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經濟發展是一個延續的過程,不同的階段不是孤立割離的。今天這一代人投放的資源及付出的努力,不一定可以即時得到回報。今天的經濟表現及社會得到的回報,也不純粹只是這一代人自己賺取回來的。沒有我們的父母輩,沒有退休長者過去作出過的努力,香港不一定可以得到今天的富足。香港上世紀60年代開展輕工業的發展,然後逐步提升產業結構,到了70年代經濟起飛。在這個過程中,香港能夠與競爭者分庭抗禮,也戰勝了很多主要對手。在這個基礎上,香港才能成就今天的高經濟發展水平。先不去爭辯長者過去是否在主觀上要為香港的今天作出犧牲,事實上他們都是在子女眾多、福利支援薄弱、沒有退休及其他長遠社會保障、薪酬僅足養家餬口的環境中,有份為香港打拼出今天這個未來的。 市民今天參與各種經濟活動而獲得的收入和回報、享受到的高生活水平,都不能說跟退休長者完全沒有關係。
如果肯定上一代人的貢獻是造就今天經濟榮景的一個主要因素,那今天香港經濟發達了,上一代人是否也該有應得的一份?社會今天為長者提供各種福利服務,可以說是一種對他們過去的努力及被犧牲掉的保障而作出補償;落實全民退休保障制度,讓人人在退休後都能夠得到基本、微薄、但穩定的收入,可視作是一份「延後了的報酬」,也可以視為是每一社會成員都應該有權分享的社會發展紅利。

動輒搬出一些如「讓每一代人自己解決自己的問題」,或「全民退休保障就是跨代不公」這一類似是而非的偽命題,把此等謬誤奉為金科玉律,說時還要理直氣壯,實在令人十分氣憤。其實,這一種說法是意圖把上一代人從今天的經濟發展中孤立割裂出來,在享受他們有份播種的成果之時,卻拒絕讓他們分享今天經濟發展的好處,這可能才是最值得重視的「跨代不公」。

香港理工大學社會政策研究中心主任