美國克萊姆森大學經濟系副教授、中文大學經濟系訪問學者徐家健:退保問題非世代之爭

原文刊於香港電台網站 2016年01月02日 

香港的年輕人﹕

你們好!最近政府就退休保障諮詢提出了「不論貧富」和「有經濟需要」,「A餐」和「B餐」兩個方案供公眾選擇,你猜我這個在自由市場少林寺芝加哥大學畢業的經濟學者會怎麼選擇呢?

關於退休保障,可以論公義,可以談原則;但是對於年輕人來說,更重要的可能是講實際。

論公義,有高官問為了上一代,要你們交多點稅是否公義呢?我想大家跟我一起想想,政府拿取庫房裡面,由上一代人辛辛苦苦儲蓄多年的錢,來成立未來基金,又是甚麼公義呢?

談原則,我們沒有人知道自己的壽命有多長,但是我們都知道的是,壽命越長便需要越多的儲蓄以準備退休生活。以「不論貧富」的原則,一代香港人為自己一代人買長壽保險,究竟有沒有違背我們香港人自給自足、多勞多得的核心價值呢?相反,以所謂「有經濟需要」的原則去分配福利,針對性措施鼓勵人們減少儲蓄,或是虛報資產,那不是更加破壞我們我核心價值嗎?

講實際,一講到退保,總會有人立即跳出來說「全民退保一定爆煲收場」,又或是說「希臘破產提醒政府要謹守穩健財政紀律」。但是講實際,我們現在不是玩「廿一點」,「爆煲」其實會如何?又是講實際,希臘其實有大約七成半合資格領取退休金的市民提早退休,那又豈能跟香港相比呢?

根本就沒有所謂宇宙唯一的全民退保。香港除了「A餐」、「B餐」,還有周永新教授早前提出的「C餐」:首先,我們不需要再額外供款,開支由政府一力承擔﹔另外,將現時的生果金加至3000元﹔最後,將領取年歲延遲到70歲,之後再與預期壽命掛鈎。簡單而言,周教授的新方案,即是生果金的改良版。我認為這個改良版最重要的地方是將領取年歲與預期壽命掛鈎,亦即是令到我們每一代人,拿取生果金的年數平均都是一樣,而領取生果金的數目亦都一樣。我希望以這個「C餐」方案,為大家示範一下如何回應政府對全民退保四方面的關注。

第一方面,政府指維持現行稅制、稅率和現有服務水平的情況下,不論貧富方案所需的新增開支,會令長遠公共財政的可持續性更嚴峻,不但縮窄政府處理其他因為人口老化問題的財政空間,亦無可避免地壓縮其他政策範疇的開支。

我的回應是,有幾十年年歷史、從未「爆煲」的生果金,一向是「有命先有得攞」。固定金額的生果金其實就如同年金一樣,當我們再將領取年歲與預期壽命掛鈎時,以控制開支,周教授的方案其實已不再是傳統老人福利,而是變成公營長壽保險。將庫房裡面由上一代貢獻的部分稅收作為保險金,合符公義之餘,更有助壓縮政府胡亂花錢的空間。

第二方面,政府說香港正步入人口急速老化的時代,不論貧富方案遲早會出現入不敷支情況,方案在財政上難以持續。如屆時勉強支撐計劃的話,未來年輕一代的稅務負擔將會更加沉重。

我跟我的同事計算過,上一代留予政府的儲備足以應付「C餐」的支出。假如未來年輕一代的稅務負擔真的加重了,這只是政府在其他公共財政管理不善的後果。

第三方面,政府又指引入不論貧富方案需要大幅加稅,甚或開徵新稅種,這都會偏離香港一直奉行的低稅率制度,不但削弱香港對外資的吸引力,亦不利香港長遠的經濟發展,最終影響香港的競爭力。

我會這樣看,與買任何保險一樣,長壽保險制度的設計得好,並不會損害長遠的經濟發展,有了保險減輕我們的後顧之憂,反而可能提升香港的競爭力。

最後第四方面,政府認為「不論貧富」原則的資源分配欠缺針對性,不能夠令資源最有效地幫助有需要的長者。

對公共財政略有認識的經濟學者都知道,針對性是隱性稅的根源。政府提出的「有經濟需要」方案,其實是在懲罰資產多於八萬元的長者,後果可能會鼓勵人減少儲蓄,或者虛報資產。其實透過保險分配資源,保費和保險金本來都不是社會成本。真正的社會成本,反而是這些扭曲儲蓄行為,以及政府進行審查的行政費用。

說了這麼久,我希望年輕人你們能夠明白,只要跳出政府諮詢的「A餐B餐」框框,退保問題根本不應是甚麼世代之爭。如果在你們面前除了「A餐B餐」,還有「C餐」,你們會怎樣選擇呢?

 

徐家健

2016年1月2日

黃洪:學者退保方案的政治可行性

(原文刊於蘋果日報 2016年01月08日)

在分析全民養老金的優劣時,應該以具體細緻的方案為目標,因為所有社會政策均是對社會資源的再分配。政府發表的《退休保障前路共建》諮詢文件及「不論貧富」模擬方案(下稱模擬方案),沒有納入180名學者提出的全民養老金學者方案(下稱學者方案),對周永新方案也有諸多曲解。筆者將詳列模擬方案、周永新方案與學者方案的不同之處,以免市民墮入政府的邏輯、推算及語言的陷阱。
政府有否決全民養老金的既定立場,因此諮詢文件中所有分析均指向全民方案會帶來大幅開支,需大幅加稅,所以不可行。但模擬方案並不是一個具體細緻的方案,而是一個只計算用單一稅收來支付全民養老金的制度,與周永新方案相同的是對象均為所有65歲以上長者,以及金額均為3,000元(2013年價格)或3,230元(2015年價格)。

政府方案抹去儲蓄製造赤字

在收入來源方面,模擬方案只列舉出若單用某一種稅項,包括利得稅、薪俸稅、商品及服務稅或薪俸老年稅每種稅項所需的加稅幅度。模擬方案與周永新方案均有提出薪俸老年稅,後者建議勞資各繳納薪金的1%至2.5%,前者則提出勞資各繳納薪金的0.7%至1.6%。模擬方案的建議稅率較低,只因魔鬼在細節裏。周永新方案原先是一個在計劃初期每年均有結餘「全民一起儲蓄」的計劃,是一個部份預籌款項計劃,但模擬方案把它變成是每年沒有結餘的「隨收隨支」計劃,由於沒有儲蓄及利息收入,所以至2064年有關薪俸老年稅要加到2%至5.1%的超高水平。
模擬方案與周永新方案第二個不同是,周永新方案中有500億的一次過注資,而模擬方案中沒有計劃注資,那怕政府經已預留500億作為支持退保之用。模擬方案亦沒有如周永新方案般將政府現行的長者社會保障開支列入為每年的供款收入,只是作為基線的對比。政府的計算方法是刻意抹去周永新方案作為部份預籌款項計劃的儲蓄及投資效果,令模擬方案更早出現赤字。
再來看周永新方案與學者方案之不同。兩者同是部份預籌款項計劃,要求政府原先的長者社會保障開支作為供款。然而,學者方案要求政府一次過注資1,000億元,較周永新方案要求的500億元多一倍,這是由於政府一直拖延設立全民養老金,錯過了黃金儲蓄時間。
第二個不同,是學者方案並不要求強積金供款人士作額外供款,而是勞資雙方在強積金的供款減半,而將節省下來的供款即勞資雙方各供款2.5%轉入新計劃。現行強積金計劃的企業大多數僱員及僱主毋須額外供款,只有參與職業退休計劃及政府長俸的僱主及僱員,須根據強積金計劃的供款方式額外供款2.5%。
第三個不同,是學者方案中的供款封頂是強積金現行規定的月薪30,000元,而周永新方案是月薪120,000元。以僱員月薪120,000元計,學者方案中僱員、僱主每月供款為1,500元,而周永新方案中每月供款是6,000元,即中產及較高收入人士在周永新方案中的承擔會較學者方案為高。
第四個不同,是學者方案要求每年盈利超過1,000萬的企業額外繳交1.9%利得稅,而周永新方案沒有要求額外利得稅。學者方案要求的額外利得稅於2016年是113.7億,約是政府長者社會保障229.3億的一半,或是就業人士供款366.4億的三分一,這構成全民養老金的重要收入之一。
學者方案要求大企業多供款是由於現時經已退休或將近退休的長者勞碌一生,為這些大企業創造利潤、創造財富,這些大企業應對這些長者的退休保障較其他企業有更大的承擔。而周永新方案則要求較高收入的僱員有更大的承擔。學者認為要求有較大賺錢能力的大企業作更大的承擔更符合公義精神,亦符合稅務上累進制的原則。
學者方案較周永新方案要求政府及大企業有更大的供款承擔,所以基金的收入較周永新方案為高,也有較高的財政可持續性。學者方案預期至2064年,基金的期末結餘仍會有1,682億元。而由於毋須僱員及中小企額外供款,以及供款上限封頂的計算,學者方案較周永新方案應更受基層及中產市民的歡迎,所以亦有較高的政治可行性。

黃洪
中大社會工作學系副教授

潘美蘭:有種責任,叫老人之老

(原文刊於《AM730》2016年1月5日)

今天提問為甚麼我要養別人的父母,跟當日平衡時空中早上了岸的人問為甚麼要出來爭普選心態如出一轍。(網上圖片)

今天提問為甚麼我要養別人的父母,跟當日平衡時空中早上了岸的人問為甚麼要出來爭普選心態如出一轍。(網上圖片)

近日退休保障制度因政府推出諮詢文件並列舉兩套退保方案在城中引起熱議,兩套方案當中最大的分別是每月派發3230元的退休金是否劃一提供所有年滿65歲的長者,還是只提供資產值達少於8萬元的長者。香港作為全球最富裕的地區之一,人均生產值(GDP) 及外匯儲備早已名列前排傲視全球,這些驕人成績是有賴社會上不同個體,包括上中下層人士同心協力多年累積的成果,但全民退休保障制度過去數十年來一而再被提出和爭取而迄今仍然欠奉,我無法不認同資深社會工作及公共行政學者周永新教授所言,其實全民退休保障並不是『錢』的問題,而是倫理、道德價值及社會融合問題!

實行全民退休保障制度需要的各種考慮,如人口老化、資金來源、建議計劃的可行性與持續性等,周教授最初被政府邀請作退休保障研究的原因離不開其德高望重港大榮休教授的身份而立場又跟政府相近,但從研究過程中漸漸發現全民退休保障制度其實是可行並有迫切需要的而改變了自身想法,而他最後提交的研究報告也逐一附以理據說明為甚麼全民退保的計劃長遠是可行的。筆者並非社會公共政策的專家,周教授提出方案及其研究報告中的數據推論與執行的條款細節,大概會有議論、改進和修定的空間,但從科學研究的角度,研究員願放下自己既有的立場而依從數據分析結論作重大修定,肯定是認真負責任和值得信賴尊重的表現。

在各種全民退保的反對聲當中,提出想當然論點的人很多,但附以有力數據分析的卻甚少,唯夾雜了不少對老年人、嬰兒潮世代、新移民的新仇舊恨、刻板印象(stereotypes) 和偏見 (prejudice),如認為老年人多建制保守、嬰兒潮世代又在享盡社會向上流動的機會後卻高傲地指責年輕人是『搞事廢青』,又如我們的福利都盡被對本地社會沒有貢獻的新移民所享用等。這些對某年齡層或群組的負面印象固有其源由例證卻不能代表那年齡層或群組的整體,以部份人惹人討厭的行為特質而全盤否定老年人應享有的權益和推動社會文明進步的基本退休保障制度,不過是為逃避自身對社會應有的承擔找借口罷了。

記得年前自由黨青年團主席李梓敬在退休保障事宜小組的公聽會上涼薄的提問:「每個仔女都有責任供養父母,點解要供養埋別人的父母?」被關注長者權益大聯盟的代表余婆婆反駁,香港社會今天的富貴並非與生俱來天掉下來的,是多少人大半生打拼而成就?上一兩代,當中包亦含了不少曾經的新移民,合力推動及改善了社會經濟、教育、醫療、基建等範疇、又豈止惠及一己子女與父母?如今討論老年退休的保障制度,你不好奇今天全球最富裕的地區為甚麼仍有三份一的長者活於貧窮線之下,卻斤斤計較為甚麼我要養別人的父母,你真的以為人一生的順逆全都在自己掌握中?

黃洪:學者力爭真退保 拒絕背書假諮詢

(原文刊於《明報》2016年1月5日)

【明報專訊】180名學者於2015年11月17日在《明報》發表了〈「全民養老金」學者方案方聯署聲明〉,強烈要求扶貧委員會將「全民養老金」學者方案納入退休保障諮詢文件,讓市民能對不同的退休保障方案有全面的認識以及能有真正的選擇。然而,扶貧委員會最終於12月22日發表了《退休保障 前路共建》諮詢文件,文件並沒有將學者方案納入諮詢範疇之內,反而以龐大的開支恐嚇市民,並偷換概念將全民退休保障方案的「供款」變成是「徵稅」,而避談不同方案的籌資安排。文件有強烈的預設立場,並非為市民提供一份詳實及平衡不同觀點的文件,顯示政府無意真正引領市民進行真正的討論,只作門面的假意諮詢。所以參與聯署的學者們決定不參加政府主辦的諮詢活動,拒絕為政府的假諮詢背書。

「惠及全民」制度 長者生活無後顧之憂

香港需要一個「惠及全民」的長者生活保障制度。這正如香港有「惠及全民」的公立醫療制度以及公立教育制度一樣,學者建議成立「全民養老金」,旨在為香港所有的長者提供基本的生活保障,令長者免於擔心自己的積蓄會坐食山崩,又或子女會無力供養。長者能每月獲取基本的養老金,使其生活無後顧之憂。其要點如下:

(1)全民性:所有年滿65歲及以上的香港長者,毋須資產及入息審查,均合資格領取。計劃可「惠及全民」,以體現長者得到基本的生活保障是每位香港長者的基本權利。對於有人提出全民性計劃是向富人派錢的說法,新計劃可參考現行領取高齡津貼的做法,合資格的長者需主動提出申請。

(2)基本保障:以2016年計,每月領取的金額為3500元,其後金額按通脹調整。有關水平是參考了民間團體對全民養老金水平的計算及由2013年至今的通脹。

(3)即時生效及開始儲蓄:由2016年開始供款,並即時向合資格長者發放全民養老金。愈早實行有關政策,愈能發揮這計劃的集體儲蓄功能。這計劃不是西方社會所通行的「隨收隨支」(pay as you go)計劃,而是世界銀行所支持的「部分預籌款項」(partially pre-funded)計劃。利用人口未完全老化的黃金機會,實行籌資以應付未來人口更老化階段的資金需要。

(4)三方供款:政府將現行社會保障開支(包括長者綜援標準金額、高齡津貼及長者生活津貼),按老人人口增長率注入計劃。勞資雙方現行每月的強積金供款各減為2.5%,同時為新計劃各供款2.5%。現行強積金戶口中的結餘保留在個人戶口毋須注入新計劃。這三方供款安排及比率,並不會額外增加勞、資、官三方的供款壓力。只是更好運用現時勞資雙方在強積金的供款以及政府在社會保障有關老人生活保障的開支。

(5)政府責任:由於政府延誤計劃實施日期,應補償自2013年至今的累計基金,所以應要在2016年為計劃注入1000億元的種子基金。政府已經為實行退休保障預留500億元基金,我們的方案只需政府在2016年一次過多撥出500億元便能令方案財政可持續。

(6)大企業責任:大企業應對現行已經退休的長者有更大的承擔,盈利超過1000萬的企業每年繳納的利得稅應額外增加1.9%以注入計劃。現時的長者長期為香港的繁榮作出貢獻,而當中最大的得益者為現時香港的大企業,大企業較中小企應承擔更大支付全民養老金的企業社會責任,以體現公平和公義。

按學者方案的推算,在2016年全民養老金的支出為495億元,收入為1709億元,首年結餘為1213億元(註)。到2036年全民養老金的支出首次超出收入0.6億,將由2036年3146億元結餘支付。到2062年,當年開支超過收入93.5億,但有關赤字隨着長者人數下降而減少,至2064年赤字減至91.2億,而全民養老金的結餘仍有1682億。上述數字是按政府2015年9月份人口推算2015至2064年的老人人口及勞動力人口,我們相信若政府的人口政策有效,勞動力人口數字將較政府的預算為高,全民養老金將會有更高的結餘。所以不會出現所謂「爆煲」的情况。

勿只討論政府既定議題

諮詢文件不單沒有納入學者方案,更誤導市民將全民養老金的「供款」變成是「徵稅」,以大幅加稅的後果來恐嚇市民不要接納全民退保制度。學者對政府弄虛作假的諮詢嚴重不滿,所以拒絕參與,拒絕為將來不合理的退休保障政策背書。我們呼籲市民不要被政府諮詢文件所誤導及恐嚇,不要只討論政府既定的議題例如8萬元的資產審查水平是否合理;反而要細緻認識全民養老金的民間方案,若認為值得支持,要大聲發聲及參與行動,向政府宣示民間的共識和力量。要求本屆政府懸崖勒馬,把握最後黃金機會,在任期內承諾推行全民養老金。

註:由於億後小數點後的數字按四捨五入原則計算,所以結餘的整數會按此調整

作者是香港中文大學社會工作學系副教授

何志平:先釐清概念 再尋求共識——關於退休保障公眾諮詢的思考

原刊於《明報》2015年12月30日

【明報專訊】由政府領導的扶貧委員會日前就退休保障進行公眾諮詢,一如預料,諮詢伊始,就引來各方不同意見,特別是對於政府方案與周永新教授方案,不同利益者,有針鋒相對的看法,甚至有表示要抵制政府諮詢。可以預料,一如以往極具爭議的事件,此次諮詢最終無法達成共識,只會無疾而終。

關於香港退休保障問題,紛爭了30多年,一直沒有結論,社會上始終沒有達成共識。依筆者看,其中一個重要因素就是基本概念模糊,討論無法聚焦,各方各說各話,猶如東北的一道名菜「亂燉」,最終免不了「竹籃打水一場空」。

福利權問題還是公民權利問題?

我們需要釐清的是,在關於退休保障問題上,我們是在討論社會對於弱勢群體的福利權問題還是所有公民的權利問題?香港並非是一個福利社會,但多年來有一套基本的社會民生福利政策,包括公共房屋、綜援、傷殘津貼等,這方面政府有一套客觀的享用和資助標準。同時,香港也有一些「全民福利」,比如12年免費教育、基本醫療制度等,只要有一張香港永久居民身分證就能同等享用,不用資產審查,不論貧富。因此,嚴格說來,前者應該稱之為「救濟式福利」,而後者是「權利式福利」。「救濟式福利」強調的是救貧,是針對弱勢群體預防和消除貧困;而「權利式福利」,強調的是普適性社會福利,是維持社會每一名成員一定標準的生活品質,加強民眾的安全感。兩種福利,是不同層次上的需求,也是不同層面上的權利。

本次諮詢中,政府列出兩個模擬方案:所謂「有經濟需要」及「不論貧富」方案,前者是政府方案,後者是港大教授周永新提倡的全民退保方案。兩個方案有一個極大的分野,那就是政府的方案需要審查資產,並非人人可以獲得,這依然是屬於照顧「窮人」的福利問題,屬於「救濟式福利」;而周永新教授的方案,屬於全民受益方案,探討的是公民的福利權問題,屬於「權利式福利」。也就是說,政府關注「救濟式福利」——希望編織更完善的社會救助網絡,為低收入者提供一個解決晚年基本需要的生活保障;周永新方案強調普適性的公民養老保障,期冀政府通過制訂合適的政策,提供每一位市民正常的養老權利。可見,兩個方案,針對的主體人群不同,福利性質與層次不同,本質上的概念也完全不同。前者是扶貧,後者是全民退休保障,兩者不能混為一談。

基本概念釐清楚後,我們需要面對和討論的問題是,對於今時的香港,其經濟社會能夠滿足一個什麼樣的福利狀况?是普及性的,令社會保障惠及全民,令所有老人都有尊嚴地安享晚年,還是僅僅救助性的,為社會下層人士生存構築最後的防線?是討論全民退休保障,還是只討論一個扶貧方案?

在任何社會,無論發達與否,民眾對養老都有兩重需求,救濟式與普惠式。對於救濟式,作為政府的責任和一個健全的社會,是最基本的存在,民眾一般是不會有太大的抗拒。但對於普惠式,也就是「權利式福利」,社會分歧一般較大。

政府考慮退休保障政策,當以社會整體利益為大前提,制訂一套符合香港現實、保障社會健全發展的平衡方案,確保市民在一個安定安心的環境下生活。作為政府的第一步,優先解決的必然是安全網的設置,這也是香港三四十年來一直在做的事情。那麼,時至今日,香港是否已有條件進入第二步,全民養老保障條件是否已經成熟,這是社會需要討論的。

放眼世界,所有國家都面臨保持經濟實力與持續完善社會保障的矛盾,眼前利益與長遠利益,都是民眾的利益。端看經濟發展、社會成熟的條件,乃至政府和民眾如何取捨。

需否考慮與內地退保「接軌」?

除了經濟因素外,還有一點不能忽視,社會福利是社會矛盾的調節器,也是一種再分配。每一項社會福利出台都免不了有一定功利性的目的,是以緩和某些突出的社會矛盾為目標。香港的社會矛盾是否已經發展到需要新的福利政策來調節,也是社會各界需要考慮的。

另外,還有一點可能需要關注的是,公眾諮詢中,不少人把經濟帳算到了往後的50年。有朋友提醒,這跨越2047年的計劃是否需要考慮有一天還會與內地退休保障「接軌」?

作者是全國港澳研究會理事

(陳文鴻)坦言集:全民退保

原刊於《東方日報》2015年12月28日

全民退保的問題,不是公共財政可否支持,而是更深層的老闆經濟學的取向。老闆經濟學的取向是老闆的利潤最大化。就資本主義的發展而言,發達社會追求的利潤最優化;利潤最大化沒有社會利益、社會責任,屬掠奪式的經營,在西方是十九世紀的產物,或是殖民主義的方法。香港經歷珠三角的港商時代,利潤最大化變成了主流。老闆們反對加稅、反對加工資,政府和官員的心態也與他們一樣,政府和官員不是維護社會大多數利益,追求平衡,而是從老闆的利潤最大化來着想。

全民退保實際上是打工仔的退保,與老闆的利益構成矛盾。政府官員說公共財政難以支持。一是政府不願加稅,老闆反對;二是老闆經濟學的另一面是否定經濟的循環運作。退保只看作支出,不看作收入。不認識到經濟的支出會變成消費,變成社會上企業和個人的收入,再演化成經濟增長的良性循環。香港的老闆與政府官員都短視,守財奴式的盡是把錢放進自己的錢包裏,不懂得資本主義市場經濟是依靠大眾消費才能運作。拚命壓抑工人和老人的收入,壓抑社會的消費,公共財政怎可以有收入增長?守財奴的老闆又怎可有發展?

全民退保減省了行政支出,減省了眾多的社會成本,增加大小打工者的信心,鼓勵消費,也造就社會的穩定,家庭的安居樂業;由此產生出來的社會經濟效益會轉化為經濟增長動力。信奉老闆經濟學的老闆和官員們哪裏會懂呢?香港還是困在殖民地的心態裏!

陳文鴻

鍾劍華:全民退保諮詢折射的管治問題

【明報專訊】政府剛於幾日前發表了名為《退休保障 前路共建》的諮詢文件。本來,「全民退休保障制度」本身及諮詢文件的內容可資討論的課題很多,但看到這一次政府諮詢工作開展前後所發生的種種事態,實在感慨良多。因此,本文先不談全民退保及文件的具體內容,倒希望與讀者分享幾個令冷眼旁觀者也不得不警覺起來的觀察。

政府是否有意處理全民退保問題?

特首選舉雖然只是一個小圈子的遊戲,但對上一次的特首選舉,梁振英便打了一場頗有策略的民意戰,令他從民意落後、選情被看淡的情况下敗部復活,這也是他最終能夠當選的其中一個原因。能夠爭取到部分基層市民及民間組織的支持,是梁振英在這民意戰中佔上優勢的一個關鍵。當時他對不少基層團體持續爭取全民退休保障制度表示支持,甚至表明認為這是一件「應該做的事,不可能迴避」。如果現屆政府真誠認同全民退保的重要性,為何政府的諮詢文件會以這麼明顯的立場和強大的力度,來迴避承擔這件梁特首自己曾經認為是應該做兼且不能迴避的事?

梁特首上任後重新成立扶貧委員會,由政務司長林鄭月娥當主席,在全民退保這問題上,梁振英在姿態上也不得不向市民「找數」。因此,政府其後委託港大榮休教授周永新對坊間各個全民退保的方案作了一個可行性研究。需要留意的是,當時政府並沒有依據一向的慣例,對是項研究作公開招標。換言之,在政府心目中,或起碼在林鄭月娥司長心目中,周教授是進行這一項研究的不二人選。這一個安排令市民有理由認為,既然周教授的研究報告作出了結論及提出了建議,政府理應尊重自己委託進行的研究結果作為決策的依據,但事實顯然並非如此。去年8月下旬政府公布周教授團隊的報告時,政務司長的一番談話,與剛發表的諮詢文件的定調可謂是如出一轍,也跟她本人在文件發表後的連番言論並無二致。這幾天在幾個不同的場合,都可以聽得出林鄭司長以綿裏藏針甚至頗不客氣的語調來意圖否定周教授的學術權威性及公信力。

社會情况在變 政府惰性不變

這一系列的事態發展,清楚說明政府從一開始根本就沒有落實推行全民退保的動機。找周教授進行這樣的研究,分明只是緩兵之計。直接委託周教授進行此項研究而不公開招標,一方面固然是周教授在社會福利界的江湖地位崇高,另一方面也極有可能跟他於1994年時曾經聯署反對末代港督彭定康提出的「老人金」方案有關。况且,周教授曾經為政府擔任多個公職,對政府的思維邏輯有相當程度的了解。在社會福利界內,他也可算是一位取態比較穩健,甚至被部分人視為傾向保守的學者,對政府的立場和困難也一般比較同情。這樣的履歷,可說是十分符合政府胃口的。而且,最初的說法只是要求研究團隊評估坊間的幾個主要全民退保方案的可行性。政府的盤算是找他做這個研究,應該是頗為穩陣的。

不過認識周教授為人的都應該知道,他長期對社會保障問題有深入的研究,並不反對為退休保障設立長遠可行的制度。據筆者所知,他20多年前反對「老人金」方案,一方面是認為當時香港並不具備推行全民退保的條件,另一方面是他得悉彭定康根本沒有落實「老人金」方案的誠意,只是意圖以此作為政治幌子。但時移世易,在強積金已經推行了10多年之後,以供款集資為基礎的全民退休保障制度已經有較堅實的社會條件。加上在研究過程中與各界的接觸,令周教授認為應該落實這個制度。因此,研究報告不但對各界已經提出的方案作評估,最後還提出了一個方案供政府參考。

這樣的結果可能真的是大出政府意料,也令政府在推行全民退保與否這問題上騎虎難下。因此才不得不採取緩兵之計,說要進行另一輪的諮詢。

諮詢策略:拖延、否定

在這個背景下,政府現時的諮詢策略便不難理解了。首先是盡量拖延。政府在收到周教授團隊的報告之後,差不多是即時表明有所保留,更在沒有提出任何合理解釋的情况下,拖延了達16個月才再進行另一輪的諮詢。諮詢期也長達6個月。對一個社會上經常會被拿出來談論的課題,為何諮詢期要這麼長?與政府同期進行的另一個諮詢作個比較,便可看得出這一安排的不合理。「電子道路收費計劃」也是一個談了多年都懸而未決的政策議題,這涉及不少技術操作及社會影響的爭議,但過去幾年各界及政府對這個問題沒有廣泛討論過,為何其諮詢期只需3個月?而對於全民退保這一個討論持續不斷,兼且政府才委託了專家作深入研究的議題卻需要長達6個月的諮詢?政府表明就算市民反對,政府這次已經決定會落實道路收費計劃,但為何在全民退保上卻一再強調要有社會共識才會推行?怎樣才算有社會共識?社會共識又是不是有可能?由此可見,政府的策略是推得就推,拖得就拖。再者,到了諮詢期完結之時,現屆政府的任期只餘一年,就算有任何結論,政府便可大條道理再說一遍時間不足,任期內沒有什麼可以做。政府不交代為何要拖延這麼久、諮詢時間為何那麼長,卻說回歸後第一次為這個議題進行諮詢,已經表明政府對此十分有誠意。這種可笑的說法正好說明政府根本什麼也不想做。

其次,這一次諮詢的策略也跟其他政府進行過的諮詢很不一樣。政府在姿態上不能不承認人口老化及退休保障不足是問題。但諮詢文件與其說是提供方案供市民選擇,倒不如說是要動員市民出來反對全民退保,好讓政府可以脫身。文件中提出了兩個方案,「有經濟需要」方案本身是另一個扶貧措施而不是退休保障,這一點很多人都已經指出過,毋須再多費筆墨。倒是把「全民退保」這一個已經約定俗成了的概念改題為「不論貧富」方案這一點,足見政府這一次的諮詢目標並非尋求共識,而是要動員社會對全民退保的疑慮和反對情緒,從而否定全民退保方案,也否定政府自己委託的專家所作的結論及建議。

在政府對方案作此定名之議曝光之後,有扶貧委員會成員認為這樣的定名可能犯上了「語病」。其實更準確的說法,是這樣的定名正正反映了政府對「全民退保」這個課題長久以來都存有頗深的「心病」。香港人長期被灌輸了「輕社會,重市場」的保守主義觀念,加上由殖民地年代延續至特區新歲月的「重商主義」教條,以至長期沒有改變過的「官僚精英心態」,令政府向來都精神分裂地一方面高呼狼來了,把人口老化說成大問題,把老人描繪為社會的負擔,不斷高呼要未雨綢繆;可另一方面卻半個世紀以來都不斷以各種理由迴避政府在制訂全面退休保障政策上的責任。政府是這一種「心病」的主要源頭,從這次全民退保諮詢的策略上清楚可見。在這種「心病」的宰制下,政府不獨要把「全民退休保障」這名號污名化,甚至要反面不認人,把政府自己物色的專家及其報告也要一併否定掉。周永新教授當了政府幾十年的顧問,一夕之間竟然被貶低為對政府的施政原則與財政策略認知不足的「路人甲」。這可能意味着以後任何人要為這個「強勢政府」作顧問,都只能依據政府事先編就的劇本交足戲才算合格。

結論:政治敗壞先在管治失德

政府進行公眾諮詢的其中一個目標,本來應該是爭取最大可能的社會共識。但政府這一次為了達到要在全民退休保障這一政策議題上「繼續不作為」的目標,要動員市民反對全民退保,作為政府第二把手的政務司長可以公然在電台說推行全民退保是對年輕人不公義。政府為求達到目的,竟然不惜挑撥世代矛盾,足見香港政治之敗壞,議會失序只是其中一端,政府德性的下墮及官僚手段的淪落可能更值得社會警惕。至於以前說過的全民退保是「應該做的事,不可能迴避」,看來只是意圖騙取支持的政治語言,從來不曾當真;找專家進行研究及現時的所謂全面諮詢,也極有可能只是虛應故事而已。「民無信不立」,一個前言不對後語、所言與所為不協調的政府自然是難以取信於民了。一個在管治及權力操作上可以「為求目的,不擇手段」的政府,也必將難以建立其政治上的道德感召力,施政困難也就不能再推諉於議會的不合作或埋怨市民的不理解了。

作者是香港理工大學應用社會科學系社會政策研究中心主任

 

黃洪:政府誤導市民 挑起世代矛盾

原刊於《端傳媒》2015年12月29日


黃洪:長者是人,是有血有肉的人,不是一堆冷冰冰的數字。攝:羅國輝/端傳媒

諮詢文件誤導市民

於周永新教授團隊提交《香港退休保障未來發展研究報告》一年半後,扶貧委員會終於在12月22日發表《退休保障 前路共建諮詢文件》。但是,文件表明政府對類似周教授團隊建議的全民退休保障方案(政府刻意稱之為「不論貧富」方案)有保留,並引用政府早前於10月時發表的《香港人口推算2015-2064》,指出有關方案都會在2064年錄得巨額赤字(例如,周教授團隊方案會產生5000億赤字,超過現時一年的政府收入),試圖令市民擔心全民方案財政可持續性會出現重大問題,因而對全民方案產生恐懼。明顯的,政府的意圖就是誘導市民接受現有以強積金及個人儲蓄為主要支柱,再附以需要接受審查的津貼計劃作為香港未來的退休保障的基本制度。

政府誇大危機

首先,政府誇大「勞動人口大幅減少」所帶來的危機。2015年10月新的人口推算結果的前設是政府面對人口老化的狀況完全不推行任何人口政策,或者所推行的政策都全盤失效。基於這些假設的數據,老年人口推算維持與2012年推算報告相約,但勞動人口則會大幅下跌(根據新的推算,2015年的勞動人口比上次推算少近48000人,2041年則減少超過十萬人)。誇大了「勞動人口大幅減少」,因而導致全民方案的供款減少,令計劃出現嚴重赤字。說實話,政府假設自己在人口政策上毫無作為是十分荒謬的;我們認為只要政府採取適當的政策,例如改善房屋供應以方便市民組織家庭、鼓勵生育等等,勞動力將不會出現這樣大的跌幅,全民方案的供款也不會這樣大幅度的減少。

政府偷換概念

其次,政府偷換「供款」與「徵稅」的概念。諮詢文件第2.7段指出一些「不論貧富」方案有提出供款去籌集資源,但文件又指出:「年輕時即使有『供款』,退休後未必一定可以領取保障金額(例如當移居其他地方後),這有別於社會一向對『供款』的理解(即有供款就有權領取退休保障金額),卻反而跟徵稅的概念較接近。這種籌集資源的模式在『老年金』方案都是以『薪俸老年稅』去表述。有見及此,諮詢文件會以『徵稅』去闡述『不論貧富』方案所指的『供款』。」

我們要小心分析上述論述。按上文所說,由於有小量人可能會移居其他地方,因而退休後不一定可以領取保障,所以便推論所有的供款不能算成是「供款」,而是「徵稅」,這明顯犯了「以偏蓋全」的謬誤。對於絶大多數留港的市民來說,「專款專用」的全民養老金肯定是供款,參與供款的市民亦會嚴密監察政府會否挪用全民養老金的基金到其他並非退休保障的用途。全民養老金當然有別於一般沒有指定用途的稅收,早前周教授團隊所作的報告已清楚闡述不同的全民退保方案各自有不同的供款及籌資方法。諮詢文件以這種移花接木的手法,硬要將全民退保計劃的「供款」說成是「徵稅」,並列出要大幅增加不同稅收的計算,根本是偷換概念;更根本是為了混淆視聽,利用市民對加稅的恐懼來恐嚇市民。

一直以來,民間的全民退保方案從來沒有建議以開徵單一稅款作為資金來源,亦從未提及要以銷售稅作為籌資方法。政府諮詢文件中提出「不論貧富」模擬方案的籌資方法(如開徵銷售稅),根本不是民間的要求。就以180學者新近所發表的全民養老金方案(下稱「學者方案」,筆者是發起人之一)為例,這方案是一個三方供款的部分預籌款項(Partially Pre-Funded)方案,資金來源包括:一、撥入政府原有推行的大部分長者社會保障支出(包括綜援基本金額、長生津及生果金,但保留長者綜援的租金等津貼及傷殘津貼);二、僱員及僱主將原先強制性公積金的供款的一半轉移至全民養老金,每月合共繳交薪金的5%;三、向每年盈利超過1000萬的公司徵收累進性質的利得稅1.9%。學者亦建議政府於2016年注資1000億。可見,學者方案並沒有向市民徵稅。將不同的供款及籌資方法扭曲成為「徵稅」,明顯是要誤導市民,令市民怕大幅加稅而反對全民退保方案。政府其實有明確預設立場,旨在使市民對全民退保方案抱有可怕印象──財政上不可持續及必然產生巨額赤字,因而要大幅加稅。諮詢文件明顯誘導市民接受政府所傾向的審查制度,而非有誠意接納社會上對建立香港退休保障制度的意見。

政府刻意挑起世代矛盾

更令人氣憤的是林鄭月娥司長在推銷有關諮詢文件時,為了否定全民退保方案的立場無所不用其極。林鄭月娥提出要由現時的年輕人來供款支持年老的長者是否合符公義的原則。這一做法明顯反映政府要的效果是挑動青年人的世代意識,有意加劇世代之間對立的矛盾。政府不單不疏導部分青年人民粹思想、遏止其壓迫其他弱勢社群的意識,反而在旁煽風點火,令人憤怒!我希望年輕人擦亮眼睛、慎思明辨,仔細了解全民養老金的細節安排,作出自己理性的判斷,千萬不要被政府誤導和挑動。

年輕人要明白自己其實也是全民退休保障制度的得益者,而這點是政府沒有向年輕人和公眾提出的。首先,年輕人本身會在全民退休保障中有所得益,而年輕人的父母或(外)祖父母均可以從全民養老金得益。

先談年輕人的個人得益。根據全民養老金學者方案,以一個25歲的青年而言,他工作至65歲合共工作40年,假設他/她每10年的每月平均工資為10000元、15000元、20000元及30000元(以2016年價值算;這計算模式中工資及養老金實際水平會按通脹調整,所以可排除通脹的影響,並保持2016年的購買力)。這40年間其平均月薪為18750元(2016年價值),以月薪2.5%為全民養老金的供款計,這名青年在40年間共供款225000元。在65歲以後,他/她每用可領取3500元養老金(2016年價值),以領取20年養老金至85歲計,他/她共可領取840000元。亦即是說,青年自己在養老金的個人收益比個人支出多了615000元。

根據全民養老金學者方案,年輕人也是實際的得益者。按學者方案,投入款項的來源包括僱主的供款,政府的1000億注資及每月的投入,更有大企業的額外利得稅;也就是說,有這麼多其他的收入來源幫助年輕人來供款。基於這簡單的道理,對他/她個人來說,收益肯定是大於投入。

況且,根據全民養老金學者方案,他的父母/祖父母/外祖父母若超過65歲便可以即時領取3500元的全民養老金。我們假設這名青年至少供養一名父母/祖父母/外祖父母,而由於設立了全民養老金制度,其供養的支出每月能夠減少3500元的四分之一即875元;以供養20年計,他/她節省了210000元。以本身收益及節省供養父母/祖父母/外祖父母款額合算,他/她共得益825000元(615000元 + 210000元)。根據學者方案,他/她的強積金供款其中一半會轉移至全民養老金作為供款;故以這案例而言,強積金供款減少的金額數目與全民養老金供款相同,即225000元,此為這名年青人加入全民養老金的機會成本。總體來說,這名25歲青年從全民養老金制度中的累計淨得益為600000元(825000元減225000元),是他/她40年工作期平均月薪18750元的32倍。可見,按學者方案,年輕人參加全民養老金是有得益的;結合其他來源的供款及籌資,年輕人既參與供養上一代,同時也在供養自己那一代。因此,政府將全民養老金簡化為年輕人的供款只是在供養上一代,而隱沒了年輕人的得益,實在是誤導。

筆者其實並不喜歡上述單以個人利益/着數為出發點去討論公共政策。但是,政府的退保諮詢文件思想貧乏,窮得心中只有剩下錢,同時以誤導及恐嚇的手法引導市民,而且更主動挑起世代矛盾和對立。筆者為正視聽,不希望年輕人被政府誤導,唯有也用個人利益/着數的角度去說明按學者方案,全民養老金不單對長者有利,而且亦對年輕人有利。(學者方案詳細數字

我們的上一代為香港的繁榮貢獻了汗水、貢獻了青春,政府現有的大量盈餘正是他們有份生產和貢獻的。只因他們現時不再有生產能力、不再納稅,便視長者為負擔,視退休人士為可用完即棄的物件,這是非常涼薄的表現。

香港政府為何如此涼薄?長者是人,是有血有肉的人,不是一堆冷冰冰的數字;長者是我們這一代的父母/祖父母,以至下一代的祖父母,而不是與年輕人爭奪資源的「世代」和「外人」。請香港政府對長者有一點基本的尊重!請香港政府不要再挑動世代矛盾。


作者提供。

作者提供。

梁啟智:全民退保掃盲貼

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1. 政府話唔肯搞全民退保,諸多藉口。坊間又有各種質疑聲音,又話慷他人之慨。到底全民退保係咪咁洪水猛獸呢?不如一齊搞清楚少少概念先,不要人云亦云。

2. 好多人問,全民退保只會益咗「新香港人」?先莫論「新香港人」對香港的整體經濟影響到底如何,這條問題人人答案唔同。就算我們只睇支出的一面:沒有全民退保,政府一樣要俾綜援生果金,「新香港人」一樣有得攞,而財政來源則來自庫房。如果入境政策不改,人口持續老化,結果就是加稅,最後大家都要俾。所以,如果以為不搞全民退保就不用處理「新香港人」的養老問題,sorry,這樣實在是 too simple sometimes naive 了。問「俾唔俾」根本是問錯問題,只要冇入境審批權,就 one way or another 都係要俾。全民退保就是要找一個打工仔唔洗俾的方法來俾,先幫大家止蝕。至於入境審批權,當然要繼續 fight 啦!

3. 打工仔點樣可以唔洗俾?我們可以參考一下學者方案。他們提議向每年盈利過千萬的大企業增加 1.9% 利得稅。誠哥,係時候回饋社會了。另外,他們提議把一半的強積金供款改用作全民退保。與其被銀行同基金佬食,不如一個戶口統籌,起碼慳返行政費先。再加上政府的種子基金,三管齊下,打工仔就不用再在現有的供款之外再「科水」,也不用開新稅,政府話開新稅係靠嚇。得說明,這兒的確是有財產轉移的成分:從富豪的口袋重新分配到老人家的手中。在貧富差距超大的今天,這絕對不為過。

4. 或者你會擔心,今日就話有全民退保,萬一到我年老的時候個全民退保戶口冇晒錢,到時我冇得攞咪好唔抵?不用怕。學者方案成條數計晒出來,去到 2064 年都仲有盈餘。相反,如果繼續用現有政策來應付養老開支,庫房面對的壓力更大,隨時更易爆煲。

5. 至於 2064 年之後?到時人類移民火星啦,點答你呀。如果我真係計條 2064 年之後的數俾你,都只會變數字遊戲啦。現實一點,你不如反轉來問,如果不搞全民退保,只係用現行稅收來養老,去唔去到 2064 年先?

6. 最後最後,回到根本:今時今日在香港要養老,現行政策係唔 work ,一定要變。攞綜援,要先同仔女分家產,結果搞到家變。強積金,先唔講基金佬,家庭主婦又冇份,唔通家庭主婦就唔會老咩?全民退保,在我眼中不止是一個世代問題,更加是階級問題。係架,係要向大企業加稅先搞得成架。我唔覺得有問題喎。你覺咩?

鍾劍華 :全民退保是否「跨代不公」

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原刊於《AM730》2015年12月18日

隨着人口老化,長者在整體人口中的比例越來越高,壽命也將會越來越長。因此,有意見認為,所有「隨收隨支」的退休保障制度,都是難以持續的。持這一類論點的人更說,長者退休後如果要依賴年輕一代支付其生活開支,對年輕一代不公平,全民退保這一種「跨代供款」制度的最大問題是會造成「跨代不公」,是要年輕一代「夾錢幫別人養父母」。最理想的是由「自己一代養自己」,由「每一代人自己解決自己的問題」,而不要對下一代構成影響。這是典型的新保守主義社會政策觀念,也是右翼保守經濟學的中心主張。在現代社會,這一類主張在很多方面根本已經與時代的需要完全脫節。

香港政府的公共開支中有百分之二十用於教育,政府每花5元便有約1元是用於教育下一代,每年共花掉納稅人700億元,是公共財政最大的開支項目,比長者綜援及相關的津貼加起來還要高出一倍。根據上述的主張,納稅人可能有需要問:「為甚麼要夾錢幫別人教仔」?當越來越多家庭選擇不生育的時候,有資格提出這挑戰的人就更多。在教育問題上,可以如何體現讓「每一代人自己解決自己的問題」這一種保守主義的哲學?要上一代人花錢投資下一代人的教育算不算是「跨代不公」?選擇不生育的家庭是否可以拒絕納稅或者起碼少繳五分一的稅款?
跟朋友辯論這個課題時,最常得到的回答是:「投放社會資源於教育是要提升競爭力,為未來的經濟發展投資,也是會為社會帶來回報的」。先不爭論教育的目的是否只是經濟投資,但未來的經濟發展,得益的不正是未來的一代嗎?根據他們的邏輯,為甚麼要這一代來負責?用另一個角度來反駁,是不是說每一代人都只有責任投資於下一代,而沒有需要為上一代的生計負責?這些問題正正說明此類觀點的詭辯性及雙重標準。

香港理工大學社會政策研究中心主任